我国效益审计的现状及发展潜力

效益审计是20世纪50年代在西方发达国家发展起来的一种对政府和国有企事业单位利用公共资源履行职责的经济性、效率性和效果性进行评价的审计，^[84]效益审计是我国审计理论界和实务界当前广泛关注的问题之一。随着我国社会主义市场经济体制的不断完善与深入，审计工作的重心必然要从真实性、合法性审计转移到效益审计上，国家审计署从“十五”规划开始，把效益审计作为审计机关的一项重点工作来抓，《审计署2006至2010年审计工作发展规划》中对效益审计提出了更高的要求，《规划》明确指出，今后五年审计工作的主要任务包括：全面推进效益审计，促进转变经济增长方式，提高财政资金使用效益和资源利用效率、效果，建设资源节约型和环境友好型社会。因此，探索适合中国国情的效益审计模式已经成为当前不能回避的重要课题。

我国审计机关目前在开展效益审计方面存在的困难和问题主要有以下几个方面：第一，对效益审计重要性认识不足，对效益审计的认知还局限于一个比较小的范围，只是对这个名词有一些初步印象，而对其实际内容和具体操作还知之甚少。第二，理论研究与实务还存在一定的差距，我国效益审计起步较晚，效益审计理论研究相对成熟的理论成果不多。第三，评价标准难以确定，资金的投入和使用所发挥的效益可以分为经济效益、社会效益和环境效益三个方面。对经济效益的评价相对来讲比较简单，当前最困难的就是对社会效益和环境效益的评价问题。随着我国市场经济体制的不断健全和完善，政府投资的领域已逐步从竞争性的行业退出，对公共领域的投资比例不断扩大，由于政府部门的活动范围主要涉及基础设施建设、社会治安、文化教育、医疗卫生、环境保护等方面，这就给成本与效益的估算带来相当大的难度，也给效益审计的评估造成直接的困难。此外，由于地区、行业和经济社会发展水平存在着一定的差异，所以评价标准也不可能完全相同。第四，审计机关缺乏效益审计专业人才和具有专业知识的领导人员。^[85]

有学者认为，全面推进绩效审计是受托经济责任内容拓展的现实需要，是民主政治建设的重要内容，更是“十二五”规划的战略要求。指出全面推进绩效审计的关键是思考如何进一步推进绩效审计的创新发展。进而提出十大方面的思考，以供审计政策制定参考，分别为：树立绩效审计广义化理念、拓展绩效审计目标、构建中国特色绩效审计模式、探讨绩效的基本内容与计量和构建绩效与责任履行报告、创新绩效审计工作方式方法、建立绩效审计职业制度、构建以政府审计为主导的多元绩效审计监控体系、建立绩效审计报告与绩效审计结果公告制度、建立健全绩效管理制度以及完善相关制度与体制环境。^[86]

有学者指出，深化绩效审计应该把政府的绩效评价指标及经济绩效作为审计的主要对象，审计对象与内容的确定是基本的技术前提；在具体技术层面上还要解决审计对象与内容、绩效指标和标准的确定、审计评价方式方法等问题；实践中要创新审计评价的方式方法，运用先进的审计方式方法开展政府财政绩效审计。^[87]

也有学者通过对英国绩效审计的主要做法、突出特点及其在促进政府管理中的作用及途径加以研究，并结合我国实际提出完善我国绩效审计的具体措施：（1）制定绩效审计准则，规范绩效审计工作；（2）建立绩效审计评价指标库，为审计人员提供便利；（3）加大绩效审计的力度，为国家治理服务；（4）学习和运用先进、科学的绩效审计方式方法；（5）培养和储备绩效审计人才，提高绩效审计水平。^[88]还有学者通过对国内外绩效审计的研究，主张构建中国特色绩效审计体系，并指出构建中国特色的绩效审计制度体系符合我国宪法规定，基于会计法、审计法和其他相关法规，它主要包含准则、评价指标体系和指南三个部分。^[89](www.xing528.com)

还有学者通过采用实地调查的方法考察了国家审计中判断绩效的情况，发现国家审计人员在做出审计判断时受年龄、经验、职务、教育背景、专业、任务的复杂程度等多种因素的影响，对同一问题的判断不一致，从而影响判断绩效。因此，建议应从强化审计人员专业知识、重视集体判断、建立复核制度、实施审计结果公告制度等几个方面来改善国家审计判断绩效。^[90]

有学者从归类梳理2000—2009年国内九大期刊上发表的有关政府绩效审计理论研究论文中看出，我国政府绩效审计研究已显示出政策导向性和实践导向性。并指出在未来的政府绩效审计理论研究中，应注意考虑：以风险为导向，完善政府绩效审计理论框架的研究；引入宏观视角，强化绩效审计对社会公共领域的作用；注重先进的绩效评估方法研究，提高绩效审计的效率；规范运用各种研究方法，深入寻找和反映我国政府绩效审计的规律和结论。^[91]

近年来，学界对效益审计的研究深入到各个环节，诸多学者与实务工作者将目光投向诸多细化领域，例如：农业与资源环保效益审计、^[92]固定资产投资项目效益审计、^[93]公共工程投资效益审计、^[94]、基本养老保险效益审计、^[95]投资项目效益审计、^[96]企业内部经济效益、^[97]高等院校效益审计、^[98]科技三项费用效益审计、^[99]水环境效益审计^[100]等。