国有资产法研究：主要内容概述

2007年至2012年，是国有资产法研究比较特殊的时期，伴随着《企业国有资产法》的出台，学者的研究也主要集中于《企业国有资产法》方面。这时期，我国国有企业发展状况：截至2012年，按登记注册类型，全国企业法人单位数共计8286654个，其中内资企业8043201个，单一产权的国有企业159644家，仅占企业法人单位总数的1.93%，国有控股企业为278479家，占企业法人单位的3.36%。规模以上工业企业单位数为343769个，资产总计768421.2亿元，其中国有及国有控股工业企业单位数和资产总计分别为17851个和312094.37亿元，分别占规模以上工业企业单位数和总资产的5.19%和40.61%。^[12]学者对国有企业法的研究，主要集中以下方面。

1.国有资产法的调整范围

国有资产法立法的瓶颈之一在于法律调整范围的确定。在《国有资产法》起草过程中，曾就国有资产法的适用范围进行过激烈的争论。学界此前也一直有“大小国资法”之说。支持“大国资法”的学者认为，法律的调整范围应该将经营性国有资产、行政事业性国有资产与资源性国有资产都包括在内，不能把国有资产法的界定对象狭隘化，如果单纯针对经营性国有资产，现有的《企业国有资产监督管理暂行条例》已经很完善了，没有必要再单独出台一部法律来规定。^[13]支持“小国资法”的学者主张把法律调整的范围限定在经营性国有资产。^[14]从目前的条件看，企业国有资产在国有资产中占有很大比重，具有特殊的地位和作用，实践中迫切需要专门立法的问题突出；各方面对国有资产的关注，也主要集中在确保企业国有资产的安全和保值增值上。同时，国有资产法的诸多基本法律问题并未形成共识，存在理论基础上的困难。要制定一部涉及宪法、民法、经济法、行政法甚至包括刑法等复杂法律关系的大法存在立法上的困难，因此将调整范围界定在经营性国有资产，至于其他类型的国有资产的性质和管理方式都存在明显差异，可以在今后考虑分别立法。最终从现实角度考虑，制定的《企业国有资产法》选择了“小国有企业法”的观点。^[15]《企业国有资产法》所称企业国有资产（以下称“国有资产”），是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。

虽然从立法上看，目前对行政事业性资产的管理，已有国务院及国务院有关部门制定的相关行政法规、规章和有关规范性文件加以规范，有关国有自然资源的权属及其保护和开发利用等除物权法外，已有土地管理法、矿产资源法、森林法、水法、海域使用管理法等相关的专门法律调整，但是呼吁行政性国有资源立法的和资源性国有资产立法的学者仍占大多数。例如，有学者表示，《企业国有资产法》主要规定了企业的经营性资产的管理，行政事业单位资产和资源性资产以及企业的非经营性资产未纳入管理范畴，建议尽快制定相应的法律约束行政事业单位、资源性国有资产，进一步健全及完善我国的法律体系。^[16]制定《企业国有资产法》只是我国国有资产立法迈出的第一步，建立完整的国有资产制度，我国还有很长的路要走。

在《企业国有资产法》的调整范围上，也有学者提出不同的意见。新法所称的国有资产，泛指国家对企业各种形式的出资所形成的权益，这意味着包括金融企业国有资产在内的各类企业国有资产都适用本法规定，从而结束了金融资产游离于国资管理体系外的争议，对今后金融国有资产的整合以及整个国有经济的战略调整都具有积极意义。但《企业国有资产法》第76条规定“金融企业国有资产的管理与监督，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”有学者认为“金融类国有资产有一定的特殊性，但是在监督、管理、交易等基本理念和制度方面并无本质差异。因此，将金融类国有资产纳入经营性国有资产法的调整范围，对特殊性以特别条款或特别立法的形式加以规定，有利于对经营性国有资产进行统一管理，保障立法与适法的统一性。”^[17]

“《企业国有资产法》虽然将金融企业国有资产纳入了该法的调整范围，但由于该法主要为企业国有资产的管理、确权、保护、流转提供法律依据，现有条文过于框架性、原则性，没有专门对金融企业国有资产作出具体规定，加之金融企业国有资产本身存在出资人不清晰等问题（如：财政部、国资委都不是出资人，农村金融资产、邮政储蓄、社保基金不在财政部）。因此，实质上，《企业国有资产法》对金融企业国有资产的保护不具有可操作性。要解决以上问题，使该法对国有资产的保护更加全面和切实可行，首先，应尽快成立金融企业国有资产委员会代表政府履行出资人职责，厘清原本混乱的国有金融资产及出资人问题；其次，颁布《企业国有资产法》实施办法或实施细则，从法律上确立国有金融资产的出资人地位，加强对涉及金融企业国有资产，包括对境外金融投资、金融衍生品交易等的风险监管；最后，尽快开展并加强对非经营性国有资产，包括行政事业性国有资产，以及资源性国有资产保护的研究与立法工作。”^[18]

“为了尽可能科学地实现经营性国有资产法调整的全面性，实践当中以下几类经营性国有资产值得重视：

第一类是非经营性行业中的经营性国有资产，这些国有资产多分布在教科文卫体等非经营性行业当中很多国有资产，例如科研机构，包括研究所建筑设计院之类，都存在重要的经营行为，并且不少研究机构平时收益颇丰；在教育方面，现在常见的大学校办企业，也是明显的经营性企业；文化单位演出单位卫生机构等，也有重要的经营性质，属于经营性国资这些领域的国资属于经营性国资的重要部分。他们参与市场运作，但是却没有法律对其进行系统性规范，如果不重视对这类国有资产的调整既不利于这部分国有资产的安全性，也不利于整个市场经济的健康发展。

第二类是无形资产中的经营性国有资产，这类国有资产主要是指处于经营状态下的各种国家所有的专利商标专有技术商业秘密，及经营性国有资产所特有的国家商誉（即由于国有资产的背景和身份在经营过程中所有拥有的商业信誉）。实践中由于重视程度不够，缺乏对这类国有资产有效的核算监督制度，致使流失现象非常严重为此，亟需将这类国有资产纳人国有资产法的调整范围。^[19]”

2.国有资产法的立法宗旨

关于国有资产法的立法宗旨，主要有两种意见。一种是从宏观的角度来讲的。关于立法宗旨，《企业国有资产法》草案规定“为了维护国家基本经济制度，巩固和发展国有经济，加强对国有资产的保护，发挥国有经济在国民经济中的主导作用，促进社会主义市场经济发展，制定本法。”理由如下我国宪法第6条规定“社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制。”而国有经济是公有制经济的核心。宪法指明了我国国有企业的历史地位，尤其是社会主义的经济基础这一规定从根本上分清了我国国有企业同资本主义国家国有企业的本质区别。因此，我国不可能借鉴西方，以资本主义国家国有经济在国民经济中占比重为根据来谋划我国国有经济在国民经济中应占的比重，鼓吹我国国有经济的比重应继续降低。由此带来的对国有企业改革方向的干扰值得注意。法律是用以引导和规范人们的行为的。但行为规范的前提是思想统一。全国人大审定的法律，对指引舆论导向，提高人民觉悟，发挥着重要作用。国有资产法对国有经济性质、地位和作用的充分肯定，正是端正舆论导向，提高人民对国有经济认识的大好时机。基于以上理由，项启源建议将立法宗旨修订为“为巩固社会主义的经济基础，维护国家基本经济制度，发展国有经济，保障国有资产权益，更好地发挥国有经济的主导作用，促进社会主义市场经济发展，制定本法。”^[20]

另一种观点是从微观角度来讲的，顾功耘认为，国有资产法立法的核心问题是确立科学、合理、高效、能够适应市场发展要求的国有资产管理体制，而这种体制的构建应当以明确国有资产管理的内涵及功能为前提：就内涵而言，国有资产管理应当是指政府作为国有资产的出资人代表所能实施的对经营性国有资产的管理行为；就功能而言，主要是投资决策（体现为投资预算）、投资执行以及对投资执行和国有资产经营、收益等全过程的监督。^[21]李曙光指出，十六大设定了国有资产监督管理委员会（以下简称“国资委”），管人、管事、管资产的三统一与权、责、利三结合的国有资产管理体制，这样的国有资产管理体制在一段时间内对国企改革起到了很大的积极作用。但随着市场经济的发展和政府职能的进一步转型，国有资产管理体制需要在国有资产法中以法律的形式作出明确规定，政企分开、政资分开在法律上的定义也应进一步明确。^[22]学者从不同层次探讨关于国有资产的立法宗旨。但是应当指明的是法律条文并没有阐明国有资产的优势。

3.国资委的法律地位及职能

基于政企分开的原理，学界专家都认为不能让国有资产监督管理机构既做出资人又做监管人，而只能担当其中一个角色。但在国资委具体角色的分配上，各专家观点不一。

顾功耘认为，由国有资产监督管理机构及地方各国有资产监督管理机构充当出资人的做法值得商榷，应由政府充当出资人，特设国有资产经营公司履行出资人职责，而国有资产监督管理机构则应定位为监督人角色，将国有资产监督管理机构与国有资产经营公司明确为监管与被监管的关系。这样既能实现政企分开，避免出资人职责的过于集中和国资委追求自身利益的最大化，还能起到分散经营风险的作用。^[23]

李曙光认为，应将国有资产监督管理机构定位为出资人，并将其改名为国有资产经营委员会，从而建立起国有资产委托人、出资人、经营人、监管人、司法人的五人架构。复旦大学胡鸿高则认为，由于委托人所有权的缺位、监管机制的缺失以及司法对国有公司案件的审慎介入，使得五人架构不能形成一个理想中的分权制衡系统，故而，主张应将宪法和物权法相结合，规定由政府充当出资人，而国资委只担任监管人之角色。^[24]

根据《企业国有资产法》对“履行出资人职责的机构”的角色定位，国资委是企业国有资产出资人，其应当按照《公司法》和出资企业的《公司章程》履行股东的义务，享有股东的权利。换言之，国资委对出资企业的监督权是由股东权利所派生。基于此，可以得出如下结论：国资委和出资企业之间是平等的民事主体之间的民事关系，而非行政管理机关与被管理企业之间的行政法律关系；除履行出资人职责外，国资委不得干预出资企业的经营活动；国资委本身应该是一个特设的出资人法人，其职能则是对国有资产进行运营和投资。基于国资委的角色定位，从立法的角度看，国资委仅可以对企业国有资产的相关法律法规提出草案和建议，而无权颁布全国统一的行政规章或规则。但《企业国有资产法》颁布后，国务院国资委还是于2009年6月15日发布了《企业国有产权交易操作规则》。这表明，国资委远未转变自己的职能和角色，还不习惯或不甘于仅仅担当《企业国有资产法》所定位的民事主体角色，《企业国有资产法》的完全实施也仍需时日。^[25]

为进一步明确国资委新的法律地位和职责，应对国资委进行改革，使其实行公司化或企业化运作，内部设立战略规划委员会、风险控制委员会、薪酬委员会、资本预算委员会等，各委员会及委员决定出资企业的相关事宜，同时对自己的表决承担相应的民事责任。只有如此，才能切实使国资委从“裁判员”和“运动员”的双重角色转换为“运动员”的单一角色，保障《企业国有资产法》的顺利实施。同时，现行《企业国有资产法》将国资委定位为履行出资人职责的机构，但是国资委的全称为“国务院国有资产监督管理委员会”，所谓名不正而言不顺，既然其是履行出资人职责的机构，就应该重新命名其机构名称，以免造成混淆。^[26]

卢炯星认为：关于国资委的法律地位及职能，如果在现行体制不变的情况下，需要对国资委进行改革，在国务院国有资产监督管理委员会内，设立两套机构，一是国有资产经营管理委员会，履行出资人职责；另一套是国有资产监督管理委员会，履行对国有资产的监督管理职责。在国资委内部，实行政企分开。国家授权国资委履行出资人职责，具体由国有资产经营管理委员会负责。国有资产经营管理委员会履行国有企业股东职责，解决长期以来股东缺位问题。国有资产经营管理委员会按照《公司法》和《企业国有资产法》的规定，履行出资人职责，不再履行监督管理职责。国有资产监督管理委员会，履行对国有资产和国有企业监管职责，应该是政府机构之一。国资委可以对企业国有资产的相关法律法规提出草案和建议，可以制定颁布全国统一的有关国有资产和国有企业监督管理的行政规章或规则。在国资委内设立两个机构，可以对国有企业经营管理和监管管理统一行使。运作一段时间，将来两个机构再分开，各自运行，真正做到对国有资产管理的政企彻底分开。

4.企业国有资产监督管理

国有资产的监管意即对国有资产的监督和管理，它对于防止国有资产的流失、提高国有资产的使用效率、实现国有资产的保值增值具有重要意义，因此，对国有资产的监管构成《企业国有资产法》的重要内容。该法从监管体制的设置要求、出资人履行职责的基本原则、国有资产的监管内容、对国有资产监管人履行的监督等方面对国有资产的监管作了具体规定。在国有资产监管体制的设置及出资人履行职责方面，《企业国有资产法》对国有资产监管体制的设置要求、出资人履行职责应当遵循的基本原则作了明确规定。由于我国国有资产的监管制度诞生于计划经济体制下，这种监管制度的特点是分散的行业管理部门对企业生产经营活动的直接管理，而直接管理的主要手段又是行政审批，这种管理模式的特点是社会公共管理职能与国有资产的监管职能不分，国有资产监管职能与出资人职能不分，出资人职能与经营人职能不分，其后果是企业经营自主权的沦丧和经济活力的缺失。经济体制改革后，虽然这种管理体制有了很大的变化，但是，与社会主义市场经济相适应的新型的国有资产监管体制并没有真正建立起来。^[27]

针对国有资产监管中的这些弊病，《企业国有资产法》对国有资产监管体制的设置作了明确规定，该法第8条规定，国家建立健全与社会主义市场经济发展要求相适应的国有资产管理与监督体制。这一规定为我国建立与市场经济相适应的国有资产的监督管理体制奠定了法律基础；同时，对出资人在履行出资人职责时应当遵循的原则亦作了具体规定，该法第6条明确规定，国务院和地方人民政府应当按照政企分开、社会公共管理职能与出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则，依法履行出资人职责。这一规定标志着我国国有资产监督管理体制朝着企业生产经营职能与出资人职能分离、出资人职能与监管人职能分离、监管人职能与社会公共管理职能分离的方向迈出了清晰的一步，而这些分离又都是建立健全与市场经济相适应的国有资产的监督管理体制所必需的。在国有资产的监管内容上，《企业国有资产法》将对国有资产的监管分成国有资产的基础管理、关系国有资产出资人权益的重大事项的监管和国有资本经营预算管理三个方面。在国有资产的基础管理方面该法原则规定“国家建立健全国有资产基础管理制度”，而具体（管理）办法则按照国务院的规定制定（该法第9条）；在国有资本经营预算管理方面，该法第六章对国有资本经营预算的收支范围、编制原则、编制和批准程序等作了原则规定。该法将国有资产的监管重心放在关系国有资产出资人权益的重大事项的监管上，监管范围包括对国家出资企业基本经济活动（合并、分立、减少注册资本、发行债券、分配利润以及解散、申请破产等事项）的监管、对国家出资企业改制的监管、与关联方交易的监管和国有资产转让的监管，履行监管职能的主体主要是出资人（国务院和地方人民政府）和履行出资人职责的机构（国资委和国务院及地方人民政府授权履行出资人职责的机构、部门），监管手段主要是对涉及监管对象的经营行为的决定和审批（批准、核准、同意、备案等）。^[28]

《企业国有资产法》加强了对国有资产监督管理人履行职责的监督，具体体现为：（1）各级人大常委会对出资人履行职责的监督。《企业国有资产法》第63条规定，各级人民代表大会常务委员会通过听取和审议本级人民政府履行出资人职责的情况和国有资产监督管理情况的专项工作报告，组织对本法实施情况的执法检查等，依法行使监督职权。（2）国务院和地方人民政府对履行出资人职责的机构履行职责的情况进行监督。《企业国有资产法》第64条规定，国务院和地方人民政府应当对其授权履行出资人职责的机构履行职责的情况进行监督；同时，该法第68条、第69条对履行出资人职责的机构不依法履行出资人职责、造成国有资产损失的行为以及履行出资人职责的机构的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的行为规定了相应的法律责任。（3）审计监督。《企业国有资产法》第65条规定，国务院和地方人民政府审计机关依照《审计法》的规定，对国有资本经营预算的执行情况和属于审计监督对象的国家出资企业进行审计监督。（4）社会公众的监督。《企业国有资产法》第66条规定，国务院和地方人民政府应当依法向社会公布国有资产状况和国有资产监督管理工作情况，接受社会公众的监督；任何单位和个人有权对造成国有资产损失的行为进行检举和控告。^[29]

当然，从另一角度审视，对国有资产的监管，又是《企业国有资产法》遗留问题最多的一个方面。本文摘其要点分析如下：

首先，是监管范围的遗漏。企业国有资产包括境内企业国有资产和境外企业国有资产，随着我国改革开放的深入，世界一体化进程的加快，我国国有资产对外投资的规模越来越大，领域越来越广，这些国有资产因为身处境外，其运营需要特别的监管，可能对这部分国有资产应如何有效实施监管立法者们也没有能够拿出有效的办法来。所以，《企业国有资产法》对境外国有资产的监管竟未作任何规定，这就使得对境外国有资产的监管完全处于空白状态。^[30]

其次，是监管职能归属的不清晰。从《企业国有资产法》的规定看，有权对企业国有资产监管的主体包括各级人民代表大会常务委员会、国务院和地方人民政府、履行出资人职责的机构（包括国资委和国务院及地方人民政府授权履行出资人职责的部门、机构）、国务院和地方人民政府财政部门、国务院和地方人民政府审计机关和社会公众。但是，各不同的监管主体都有哪些监管职能、不同的监管主体之间的监管职能如何设定和划分立法的规定并不清晰，这种状况所导致的后果就是“大家都管、大家都不管”的现象难以根除。^[31]

再次，是出资人（国务院和地方人民政府）以及履行出资人职责的机构的行为性质不清。由于国务院及地方人民政府以及履行出资人职责的机构既行使对国有资产的监管权（行政权），又行使国有资产所有权（民事权利），导致国务院及地方人民政府以及履行出资人职责的机构针对国有资产实施的诸多行为性质一直不明确，由于国务院及地方人民政府以及履行出资人职责的机构行为的性质难以界定，导致最高人民法院在《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》中避开了对行政机关侵犯国有企业经营自主权的行为性质的认定。在实践中，当国家出资企业或者利害关系人认为国有资产监管机构的（审批或决定）行为侵犯了其经营自主权或者其他合法权益提起行政诉讼时，其结果多被法院以监管机构的此类行为不属于行政行为为由予以驳回，而只要监管机构的此类（审批或决定）行为不撤销，当事人又无法提起民事诉讼，导致当事人对国有资产监管机构的侵权行为无法诉请救济。^[32]

在这种情形下，理论与实践都希望在国有资产所有权与监管权集于一体的情形下，立法上能对国有资产监管机构的行为的性质即哪些行为属于行政行为、哪些行为属于民事行为进行明确的划分和界定，以便于当事人的识别和救济权利的行使。但遗憾的是，《企业国有资产法》并未对此作出明确的界定。以国有资产转让的决定权和批准权为例，该法第53条规定，“国有资产转让由履行出资人职责的机构决定。履行出资人职责的机构决定转让全部国有资产的，或者转让部分国有资产致使国家对该企业不再具有控股地位的，应当报请本级人民政府批准。”这里规定的履行出资人职责的机构对国有资产转让的决定权和本级人民政府对国有资产转让的批准权是一种民事性质的行为还是行政许可行为，立法没有明确的答案。^[33](www.xing528.com)

第四，出资人、履行出资人职责的机构与国家出资企业在企业制、国有资转让等方面三者之间的权利边界不清晰，立法的规定甚至有明显的相互矛盾和干预企业经营自主权之嫌。在企业改制方面，《企业国有资产法》第40条规定，企业改制应当依照法定程序，由履行出资人职责的机构决定或者由公司股东会、股东大会决定；重要的国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司的改制，履行出资人职责的机构作出决定或者向其委派参加国有资本控股公司股东会会议、股东大会会议的股东代表作出批示前，应当将改制方案报本级人民政府批准。根据该条规定，国家出资企业的改制分为一般国家出资企业的改制和重要的国家出资企业的改制，对于一般国家出资企业的改制，其改制由履行出资人职责的机构决定或者由公司股东会、股东大会决定，但在什么情况下由改制企业的股东会、股东大会决定、什么情况下由履行出资人职责的机构决定，立法的规定不清楚；对于重要的国家出资企业的改制，其改制方案应预先报本级人民政府（出资人）批准，那么，哪些国家出资企业属于重要的企业呢？其标准如何掌握以及应由谁掌握呢？立法没有明确。^[34]

在国有资产转让方面，同样以《企业国有资产法》第53条的规定为例说明。根据该条规定，国有资产转让由履行出资人职责的机构决定；履行出资人职责的机构决定转让全部国有资产的，或者转让部分国有资产致使国家对该企业不再具有控股地位的，应当报请本级人民政府批准。该条的规定换句话说，就是所有国家出资企业中国有资产的转让都必须由履行出资人职责的机构决定或者出资人批准。我们姑且不说这种规定的可行性如何，就说该条规定的合法性问题，同样根据《企业国有资产法》第16条的规定，国家出资企业对其动产、不动产和其他财产依照法律、行政法规以及企业章程享有占有、使用、收益和处分的权利；国家出资企业依法享有的经营自主权和其他合法权益受法律保护。从该条的规定看，国家出资企业对其拥有的资产有完整的处分权，而且该处分权受法律保护。而该法第53条关于所有国家出资企业中国有资产的转让都必须由履行出资人职责的机构决定或者出资人批准的规定明显抵触了第16条的规定，并有侵犯国家出资企业经营自主权之嫌。^[35]

关于国有资产交易行为无效的认定问题。《企业国有资产法》第72条规定，“在涉及关联方交易、国有资产转让等交易活动中，当事人恶意串通，损害国有资产权益的，该交易行为无效。”交易行为无效的认定是市场交易中的重大问题，为维护市场交易秩序，避免交易行为认定的随意性，保护交易各方当事人的合法权益，对交易行为无效的认定包括交易行为无效的认定主体、认定标准、认定程序等都应有具体而明确的规定，但《企业国有资产法》对此的规定仅72条一条的原则规定，这就给将来涉及国有资产交易行为无效的认定和处理带来了极大的隐患。实践中认定交易行为无效的路径有两条：一是循民事诉讼的路径，适用《合同法》第52条、第59条的规定进行认定和处理；二是由出资人或者履行出资人职责的机构直接运用行政权进行认定和处理。在立法规定不明确的情形下，出资人或者履行出资人职责的机构运用行政权直接认定交易行为无效的可能性极大。由于该交易行为本身与出资人或履行出资人职责的机构具有利害关系，而由具有利害关系的人再充当交易行为是否有效的裁决人其裁决的公正性不无问题，这可能会使与国家出资企业交易的另一方当事人的合法权益无法得到客观公正的保护，并进而影响国有资产交易的效率。

除上述讨论的几个主要问题外，《企业国有资产法》涉及的问题还包括与社会主义市场经济相适应的国有资产管理与监督体制的构建问题、国有资产基础管理制度的建立与完善问题、国家出资企业经营自主权受到侵犯的法律救济问题、国有资产产权的特别保护与物权平等原则的关系问题、这部法律与相关法律特别是与《公司法》、《全民所有制工业企业法》（《企业国有资产法》与《全民所有制工业企业法》在许多制度设定方面存在不一致）的关系问题等等，本文不再一一展开。2009年5月1日这部法律正式付诸实施，期望该法的实施能为我国国有资产制度的不断完善积累经验。^[36]王克稳关于《企业国有资产法》的国有企业的监管问题分析非常透彻。一方面认为，《企业国有资产法》在国有企业监管方面有很大的进步，另一方面也指出了现行法律条文中存在的问题。

在众多学者关于国有企业监管问题中，讨论较多的话题还有“加强人大对国有企业资产监管的问题”。《宪法》规定，我国的一切权利属于人民。代表人民行使国家权力的最高机关是全国人民代表大会。国务院是最高国家权力机关的执行机关。国务院对全国人民代表大会负责并报告工作。依据宪法，国有资产既然属于全国人民所公有，那么代表人民行使所有权的应该是国家的最高权力机关，而不是最高执行机关。后者只有在前者授权的前提下才能代表国家行使所有权。明确这一授权关系并非表面文章。它表明全国人大对国有资产要负最终责任，因此，必须加强对国务院的监督。关于全国人大如何行使监督权，规定为：“全国人民代表大会每年召开全体会议时，应听取和审议国务院行使国有资产所有权的情况和对国有资产监督管理情况的专项工作报告。在两次全体会议中间全国人民代表大会常务委员会可根据情况，要求国务院作专题报告。省、市、自治区人民代表大会召开全体会议时，应听取和审议同级政府对国有资产监督管理的专项报告。各级人民代表大会常务委员会应组织本法实施情况的执法检查，依法行使监督职责。”

5.《企业国有资产法》与其他法律的衔接问题

（1）《企业国有资产法》与《物权法》的衔接与协调

物权法的根本意义在于为市场经济体制确立产权平等保护和自由交易的制度基础。对于国有企业而言，物权法的颁布实行对它们的影响也是巨大的。物权法坚持社会主义基本经济制度，强调对国家所有权的保护，对国有企业产权经营将产生巨大影响。物权法对国家所有的财产进行准确界定，有利于定分止争，明确国有企业产权经营的法律范围，从此国有企业就可以在产权清晰的基础上进行充分的自由的产权交易，实现国有资产的保值增值。将经济制度中公有制的基本要求演化为民事法律制度，建立起了清晰的权利义务与责任机制。从基本法律的角度确认了国家所有权的行使和国有资产的管理体制，明确了国务院代表国家对国有财产行使所有权的权利和职责，有助于提高国有资产监管的效率。^[37]

物权法在对国有企业财产进行积极保护的同时，也给国有企业财产的经营与管理工作带来了冲击和挑战。对于这些负面影响，我国理论界和实践界不乏真知灼见，将各种观点进行归纳概括，认为物权法对国有资产保护与管理的挑战主要表现在以下几方面：

（1）物权法中的平等原则弱化了国有企业传统以来的优势地位，在平等保护原则下如何加强对国有财产的保护，为国资管理部门和国有企业提出了一个全新的课题。（2）物权法中关于国有资产管理者职责的规定强化了监管部门和工作人员的法律责任，国有资产经营者的法律风险增大。（3）就国有资产监管机构来说，如何坚持出资者、经营者、监管者等多重身份的分离，准确把握职责定位，是需要积极探索的问题。在民法典尚未最终形成的情况下，我国的物权法针对国有资产的经营，制定出明确的法律规范，有利于国有企业的产权管理。但问题的根源就在于，对国有资产的经营管理工作来说，物权法仅能作出抽象原则的规定，但至于国家如何管理国有资产并实现保值增值，就离不开可操作性的法律规范和国资监管机构积极作用的发挥，以此规范国资经营管理过程中的各种具体行为，而这些问题恰恰不是一部物权法所能解决的。而这也是《企业国有资产法》产生的现实意义。^[38]

就已经颁布的国有资产法而言，该部法律有如下鲜明的特点：立法范围较为广泛，特别是涵盖了金融企业国有资产；比较全面地建立了出资人制度，对于履行出资人职责的机构，以及它的权利义务责任关系首次从法律上得以明确；对企业国有资产流动性的权益保护提供了法律依据；建立了国有资本经营预算制度的法律框架。结合国有资产法的内容，并从国有资产法对物权法的落实来看，国有资产法目前在两个方面对物权法进行了必要的衔接，以利于物权法的具体实施。^[39]

一方面，根据物权法要求产权清晰的基本原则，国有资产法对国有资产的管理与改革进行明确规定，根据不同的国有资产，确定由不同的国家机关按照各自的原则行使其相应权利。例如，国有资产法明确规定国务院和地方人民政府应当按照政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则，依法履行出资人职责。继而，该法明确界定了国有企业产权的法律属性，在法律上建立起出资者、经营者、监管者等相互之间的各类法律关系，并明确各自的权利义务。同时，在相关章节中，国有资产法也对国有及国有控股企业、公司的法人治理结构和公司股东会、董事会、监事会和经理层的权责，以及董事会、监事会工作的有效方式等问题进行了规范，以最终保障出资者的投资、收益、决策等权益落到实处。^[40]

另一方面，考虑到对国有资产的法律保护，国有资产法在明确义务的前提下，制定更加严格的法律责任。例如，我国物权法强化了企业负责人的法律责任，却略有空泛，在实施的过程中很难进行界定和操作。特别是物权法作为一部民事法律，不可能对各类法律责任（包括行政责任和刑事责任）作出具体规定，这个任务则由国有资产法来完成了。国有资产法以大量篇幅明确规定了国有企业经营者、管理者违反国有资产保值增值相关规定后的法律责任，内容包括民事责任、行政责任、刑事责任等。另外，物权法作为一部私法，不能解决国有资产经营的管理问题，包括如何对国有企业经营者进行选择和考核，国有资本经营预算和国有资产监督，这些工作通过国有资产法来完成了。除此之外，对于国有资产的转让、评估、关联交易、改制等问题，国有资产法都加以了落实。^[41]

然而，通观国有资产法，虽然对物权法的基本原则和精神进行细化，来最终实现国有企业产权经营管理的效益最大化，但仍然是一部纲领性和概括式的法律。特别是针对国有资产的法律保护而言，国有资产法在具体的细节与可操作性方面还有待改进，现有的法律规定显然没有完成这一历史任务。国有资产法应重点在以下几个方面实现与物权法的协调与完善。^[42]

一是国有资产法的立法保护范围应当和物权法相协调。根据物权法的规定，国有资产除了经营性的国有资产外，还有大量的行政事业性国有资产和资源性国有资产。因此，建议国有资产法在今后的修改工作中，应当进一步扩大立法保护范围，力争与物权法对各类国有资产进行保护的基本精神相一致。

二是国有资产法中的出资人应与物权法对物权人的规定相协调。物权法的主要功能是定分止争，要求物权清晰。但是，国有资产法中对相关物权人的设计并不到位。国有资产法应当根据物权法的基本精神，解决各类资产的物权人这一突出问题。但实际上并没有解决，因此其实施效果也将会大打折扣。

三是国有资产法中物权行使的制度应与物权法的要求相协调。随着社会主义市场经济的建立和完善，国有资产经营与管理中的矛盾问题日益突出，由于国有资产的终极所有权属于国家即全民所有，但是相对于国有资产的完整产权来说，相应的权能，如占有权、使用权、收益权、处分权却分别被不同的产权人切割分配，各产权人之间发生财产纠纷日益纷繁，他们各自的权利如何界定和行使应是国有资产法规定的重点之一，但很明显的是，国有资产法在这个问题上又出现了缺憾。应当结合物权法中关于用益物权、担保物权、占有、善意取得制度的系列规定加以完善。^[43]

四是国有资产法中的登记制度应与物权法的要求相协调。物权法虽规定应当建立基本统一的物权登记制度，但并没有规定国有企业的产权登记问题。因此，国有资产法应将现行各类法律、法规、规章中关于国有企业产权登记、转让、变更、注销的实体要件和程序要件进行认真归纳、概括，并在法律条文中明确规定。特别是在产权的登记管理工作中，必须走法制化的道路，建立健全相关登记制度，以提高国有资本营运效益。但是比较遗憾的是，通观整个国有资产法，对于国有企业财产权的登记工作却规定甚少，其结果就是对于如何划分、认定存在于各类企业中的国有资产权利归属埋下隐患，实现依法保护的目的就有可能成为空中楼阁。^[44]

物权法与国有资产法都对我国国有企业财产的保护与管理工作有所规定。在此方面，我们不妨将国有资产法理解为物权法的特别法。特别是针对企业国有资产的法律保护而言，国有资产法应当在立法保护范围、出资人界定、物权的行使、产权登记等方面积极与物权法进行衔接和协调，以最终实现对物权法基本精神的贯彻与落实。^[45]

（2）《企业国有资产法》与诉讼法的衔接

企业国有资产法解决了原国有公司出资人缺位的问题，但接下来的问题是，该法规定的出资人的其他一些重要职责，如第14条的保障出资人权益、防止国有资产损失等，却还有待相关制度的完善。诚然，就作为一般市场主体的股东来看，其必然会努力维护自己作为出资人的权益，根本不会存在激励不足的问题；同时，股东也会竭力激励代理人以实现委托人（股东）的利益最大化。但就国家出资企业来看，则会存在问题。但在我国企业国有资产法对出资人的国有股权代表身份予以明确的背景下，制约出资人提起股权诉讼的股权和诉权问题就得到了解决，我们应该以此为契机完善并充分利用出资人股权诉讼制度，这是克服国家所有权虚置和代理人的道德风险，保障出资人权益和防止国有资产损失的有效途径。^[46]

如何通过股权诉讼保护企业国有资产是程序法上的问题，由于股权诉讼本质上属于民事诉讼，因而诉讼的进行遵循普通民事诉讼程序便可，我国现行相关程序立法也没有对该类诉讼予以特别规定。^[47]但是，股权诉讼毕竟也有自身特殊性的一面，作者根据将出资人股权诉讼分为直接诉讼和间接诉讼，对其有关的一些特殊程序法问题进行探讨和分析。并提出可以将出资人股权诉讼看作一类较为特殊的诉讼，并在条件具备时为其设置专门程序。

6.国有中小企业改革问题

《企业国有资产法》第7条规定：“国家采取措施，推动国有资本向关系国民经济命脉和国家安全的重要行业和关键领域集中，优化国有经济布局和结构，推进国有企业的改革和发展，提高国有经济的整体素质，增强国有经济的控制力、影响力。”这一条很重要，但显然讲的是国有大企业。其实整个草案都是以国有大企业为重点的，几乎没有涉及国有中小企业。但是统计数字表明，年底，国有小企业还有121828家，占国有企业总数的88.44%，其净资产占全部国有净资产的47%。另据统计，2006年由国务院国资委监管的中央企业为159家，由地方国资委监管的地方国企为1032家，两者合计为1190家。如果企业国有资产法草案仅适用于这一千多家国企，而未明确把中小国企包括在内，这不能不说是一大缺点。其实，党中央对中小国有企业一直有明确的政策。十五大提出调整国有经济的布局，要抓大放小，加快放开搞活国有小型企业的步伐。十五届四中全会提出有进有退，对国有小企业要采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营、股份合作制、出售等多种方式放开搞活，不搞一种模式。十六大规定进一步放开搞活国有中小企业。十六届三中全会在强调进一步推动国有资本更多地投向国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域的同时，明确规定其他行业和领域的国有企业通过资产重组和结构调整在市场公平竞争中优胜劣汰。但是，近些年来有些鼓吹新自由主义的人却把中央的政策歪曲为“国退民进”，“国有企业全面退出竞争领域。”有些地方官员也乘机将国有中小企业或靓女先嫁一卖了之，或以实行之名，将企业化公为私，造成国有资产的大量流失。为避免再次出现用行政手段推行国有企业私有化浪潮，企业国有资产法草案应该对中小国有企业加以关注。项启源建议草案在强调国有资本向关键领域集中的同时，另设一专条，规定“对重要行业和关键领域以外的其他行业和领域，特别是其中的国有中小企业，应通过多种方式增强其活力，在市场公平竞争中优胜劣汰。”^[48]

7.国有资产转让抑或国有资产处置

郑曙光认为，应当建立国有资产处置制度。郑教授对此从三方面展开论证：其一，国有资产转让与国有资产处置在内容、目标、处理后果、适用程序等方面均有较大差异，应属不同的法律概念或法律范畴；其二，从构建完整的制度体系、解决国有资产流失、调处产权纠纷三个角度看，国有资产处置制度存在充分的立法理由；其三，从内涵完善、法条设计、机构组建、责任强化四个方面构建国有资产转让与处置制度极为必要。与此相对，杨忠孝则认为，国有资产处置应是国有资产非市场化的处理模式，这是一种倒退，因此其反对使用资产处置一词。^[49]