我国金融监管协调机制及发展情况分析

在我国，“一行三会”分别根据我国法律规定，行使各自的金融监管职责。在这种多头监管模式下，监管协调问题一直都是学术界讨论的热点。

1.建立金融监督管理协调机制的必要性

在目前的分业监管体制下，最为重要的任务之一，应当是建立不同形式的有效协调机制，这实际上是国际发展的趋势，同时也是现实的金融市场发展的要求。主要的推动力量来自以下几个方面：第一，是以混业模式进入的国际竞争者的影响力在不断扩大；第二，跨市场金融产品的迅速发展也使分立的监管难以加大；第三，与跨市场创新相伴而行的，是金融控股公司热潮的兴起；第四，证券类的金融机构经营出现问题，同时国有银行和农村信用社等改革的加快，凸显了在金融稳定过程中加强金融监管协调的迫切性。^[127]

而从理论上说，金融监管作为一项系统、复杂的工作，既要强调各监管主体相互之间的协调，又不可忽视其独立性。只注重监管独立性、忽视监管协调合作将导致整体监管的混乱无序；而只注重监管协调、忽视监管独立性将削弱具体监管主体的职能，也会影响整体监管的有效性。因此，只有深入研究并处理好金融监管协调合作与监管独立性两者之间的关系，才能真正实现金融监管的总体目标。^[128]

2.我国金融监管协调机制的现状及存在问题

我国的金融监管协调机制主要有两个部分构成。第一部分是金融监管协调机制相应的法律依据，通过立法明确协同监管的框架和安排或由法律作出原则性的要求。我国的《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《证券法》、《保险法》以及《反洗钱法》、《证券公司管理条例》等法律法规都对金融监管机构间的协调机制和信息共享等方面进行了规范。第二部分是组织形式，即金融监管部门之间的联席会议。2004年6月，银监会、证监会和保监会签署《备忘录》，对法律中难以细化的具体事宜，如职责分工、信息的收集与交流及工作机制等作出明确的规定。^[129]

有学者认为，目前中国的金融监管协调合作实践已经取得了初步成果。首先，初步建立了金融监管部门的协调合作制度；其次，监管部门开始尝试开展监管合作；再次，为防范国际金融危机给中国金融稳定带来的消极影响，中国人民银行与国务院银行业、证券业、保险业监督管理部门形成了良好互动，共同维护了资本市场的稳定。^[130]

但是更多的学者，指出了目前我国金融监管协调机制存在的问题。主要包括：（1）无法实现对金融风险的监管全覆盖，对金融控股公司存在监管盲区^[131]；（2）协调机制未能起到协调与互通的作用。首先，联席会议形式松散缺乏法律约束力。其次，由于中国人民银行与银监会、保监会、证监会在行政之别上相当，其虽被赋予“牵头监管者”的角色，依旧难以保证执行力。在此，在现有行政体制下，缺乏对监管者的激励机制，信息互通机制难以建立。^[132]（3）缺乏完善的金融监管协调法律体系。《银行业监督管理法》《证券法》《保险法》等国家法律及一些行政法规只对建立“监督管理信息共享机制”作出了直接规定，而对金融监管协同机制中的其他内容几乎没有提及，《备忘录》也没有相应的法律制度保障。（4）缺乏有效的争议解决机制。^[133](www.xing528.com)

3.金融监管协调机制之构建

对于金融监管协调机制的构建，有些学者比较赞同在“一行三会”的基础之上，建立一个新的独立的协调机构。郭春松建议，成立由国务院领导挂帅，银监会、证监会、保监会、人民银行、财政部、汇金公司以及发改委等部门组成的全国金融监管协调委员会，负责对涉及全局性的重大监管问题、重大金融风险问题进行协调处理。^[134]怀成立主张，依据现行的人民银行和各监管机构的组织体系，可以组建一个以“一行三会”、财政部为基本框架的金融监管协调委员会，以法律的形式确定金融监管协调委员会的组成部门、职责、内部分工等，明确权利与义务。^[135]

有的学者认为在建立监管协调机制时应该明确建立牵头制度。于永宁认为，要确立中国人民银行在协调机制中的领导者地位。^[136]张金艳指出，在监管协调机制中，“一行三会”的监管新格局决定了人民银行在这个机制中不可替代的重要地位，四家监管机构之间的协调应是监管协调机制的核心层次，而人民银行应该在其中充当总体协调者的角色。^[137]安起雷认为，选择人民银行作为牵头单位主要基于以下考虑：（1）中央银行具有最后贷款人职能，并负责支付结算体系的安全高效运行，在维护金融机构稳定方面具有不可替代的作用，人民银行牵头金融监管稳定协调机制具有天然的优势；（2）建立金融监管机构稳定协调机制的法律依据；（3）中国人民银行事实上已发挥了金融稳定协调方的职能；（4）人民银行在金融稳定协调机制中的法定角色定位，其核心和出发点应当是维护金融稳定，防范系统性金融风险。^[138]

还有学者认为，应当基于现有的法律框架破除分业监管各自为政的弊端，构建新型的金融协调监管合作机制。^[139]其中包括：（1）明确中国人民银行作为金融监管协调机制的牵头人，并明确其为维护金融稳定对影子银行体系的监督、业务指导地位；（2）构建保证协调合作有效运行的激励约束机制。这方面，可以通过进一步完善联席会议完成，赋予联席会议纪要以约束性；（3）完善金融协调监管的争议解决机制和问责机制。一是明确金融监管机构应按中国人民银行的建议要求及时开展监管合作，并向中国人民银行报告工作情况；二是中国人民银行每年向国务院提交金融监管有效性报告；（4）建立全覆盖的金融监管协调合作机制。应明确有权审批的地方政府部门必须参加金融监管协调合作联席会议，并在监管标准和信息共享方面接受联席会议的指导；（5）组建保证协调合作有效运行的专业人才培养机制。

周永胜指出，为了增强监管协调的有效性，加强对金融控股公司的管理，应该在现有的“三会”协调基础上，由国务院或全国人大授权人民银行履行金融宏观管理与牵头协调金融监管部门职责，作为人民银行履行金融稳定职能的重要部分。并赋予其广泛的监管权力，加强宏观监管，防范系统性风险，确保金融体系稳健运行，促进实体经济的发展。^[140]

此外，还有学者指出，构建金融监管稳定协调机制还应包括：制定有关金融监管机构协调的法律法规；制定有关金融控股公司检测规则，制定有关交叉性金融业务检测规则；研究金融机构间相互提供服务、联合进行检查，对有问题和高风险金融机构处置的监管协调；金融业改革发展规划和金融资源配置的战略协调。^[141]具体到立法方面，有学者提出应出台由国务院制定的行政法规——《金融监管协调条例》，使《中国人民银行法》第九条规定的内容具体化，使金融监管协调机制建立和运行有法律依据，明确金融监管协调的主体、内容及其方式。^[142]