转移支付法律制度研究成果

转移支付制度是财政体制的重要组成部分，是政府实施宏观调控的重要工具，完善财政转移支付法律制度，是进一步完善中国社会主义市场经济体制的重要举措。综观近五年的研究成果，我国有关财政转移支付方面的研究资料虽属不少，但专门从法学视角进行深度研究的公开成果颇为鲜见，主要集中在探讨如何建立我国财政转移支付法。

学者们从不同的研究视角指出我国财政转移支付法律制度存在的不足，如有学者从整体角度认为：（1）财政转移支付体系未体现公平兼顾效率原则，均等化功能有限；（2）转移支付测算标准不规范，效用相互抵冲，阻碍了调节手段的公正性；（3）政府间事权划分不明晰，财权、事权不统一；（4）财政转移支付立法层次低、法律效力差；（5）财政转移支付缺乏法定程序的制约。^[122]对此，张富强等学者也持类似观点，认为现行制度与建立公共财政体制的要求相比仍有较大差距，相关立法仍呈现出相当滞后的状态，立法层次低、政府间事权与财权划分不清、横向转移支付制度缺失、财政转移支付结构不合理、财政转移支付监督制度不健全等问题突出。^[123]

也有学者专门从我国立法现状出发，认为我国转移支付法律从立法层次来看存在以下问题：（1）法律位阶较低，（2）实体性法律制度存在不足，（3）程序性法律制度缺失。^[124]另有学者从财政转移支付过程的视角出发，认为存在：财政转移支付不透明；专项转移支付项目设置交叉重复、资金投入零星分散，造成部分地方多头申请、重复要钱；部分项目计划与地方实际需要脱节，地方政府又无法结合实际做必要调整和统筹安排，造成转移支付效率不高和资金损失；转移支付资金由各级人大监督；挪用转移支付资金等问题。^[125]此外，也有学者在中央与地方财政转移支付的法律关系的视角下，指出我国中央与地方财政转移支付存在以下问题：一是财政转移支付的法定形式不合理；二是财政转移支付资金的计算确定办法不科学，没有规定严格的条件；三是财政转移支付的法律目标不明确；四是现有法律规范效力层次低。^[126](www.xing528.com)

针对上述的缺陷，学者们纷纷提出实施财政转移支付立法的构想：（1）确定财政转移支付法律制度的基本原则。有学者指出财政转移支付立法需要探讨解决的问题很多，但最为主要的是首先确立该法的基本原则。我国财政转移支付法应当确立事权与财权相一致、公平、公开、法定这几项基本原则，并应当在具体的制度设计中体现出来。^[127]有学者则从公平和正义的视角出发，认为我国财政转移支付法的宗旨在于财政能力均等和社会公平正义：一方面在尽可能的幅度内缩小地区间贫富差异，维护政治稳定，推动经济发展；另一方面通过对企业、居民的财政补贴，对社会阶层的收入调整来实现分配的正义。^[128]（2）出台财政转移支付基本法，提高立法位阶，增强法律效力。但也有学者指出应制定财政转移支付专项法，建立城乡一体化的社会保障体系。^[129]（3）明确财政转移支付的目标，优化财政转移支付资金的计算确定办法和条件的设定，对“因素法”予以修正和调整。^[130]（4）简化和规范财政转移支付模式，实行以纵向为主，纵横交错的转移支付模式。^[131]（5）明确财政转移支付主体及其相互间的权利义务。^[132]（6）健全财政转移支付监督机制。^[133]另有学者以我国财政转移支付的法制化为视角，认为应建立我国财政转移支付的立法体系、明确我国财政转移支付立法目的、完善我国财政转移支付实体法和程序法。^[134]

此外，有学者从横向转移支付与对口支援的视角研究我国财政转移支付立法问题。我国对口支援机制具有横向转移支付制度的雏形，只是欠缺法律规范的调整，以行政主导形式呈现。建议参考德国的“纵横均衡”模式，在地方试行的基础上予以推广，借以推动中国政府间财政关系的法治化发展，为中国经济发展方式的转变提供财政法保障。^[135]