预算法作为财政法之重要组成部分，对于政府财政行为的有效约束、公共财政职能的充分发挥起到了十分重要的作用。但因我国现行预算法存在不少缺陷，导致其作用未得到有效发挥，故预算法的修改已被纳入了全国人大的立法规划。学术界就如何完善预算法做了大量的研究[65]，但见解不一，主要有以下三种观点：其一，“大改”，即全面修订《预算法》。持这种观点的学者认为，现行《预算法》承载了过多财政体制法的内容，而其实质上应当定位为技术性法律，不是体制性法律。[66]例如，有学者认为：“当前争论激烈的地方发债权和预算级次等问题，其实都不是预算本身的问题，而是预算的前置性问题。政治权力分配问题应当由宪法或宪法性法律加以规定。[67]”其二，“中改”，即保留现有的基本框架和基本原则，仅仅修改其中非改不可的条款。其三，“小改”，即小修小补，只修改《预算法》个别条文的文义，从立法严谨性上进行完善。因而，本节主要梳理近五年关于现行《预算法》的主要问题、预算法修改完善的意义、宪法与预算法的关系、预算法修订的理念和原则、预算年度、预算超收、人大和司法监督、财政公开透明等关键性问题的研究成果，现归结如下。
1.现行《预算法》存在的问题
鉴于近年来预算违纪违法现象屡禁不止，致使预算应有的权威性受到了极大损害。究其原因，与现行预算法存在诸多缺陷不无关系。有学者认为我国预算法存在以下不足：一是财政支出未完全纳入预算统一管理，2010年的4万亿元庞大的财政投资违背了“先有预算后有支出，无预算不支出”的现代预算原则；二是预算管理权限的划分存在缺陷，在实际运作中政府集预算编制权与执行权于一身；三是预算审批流于形式，使得财政超收收入往往由政府自行支配，使得预算审查、预算约束形同虚设；四是预算执行随意性过大；五是预算监督乏力。[68]另有学者从我国预算法的财政收支范围、财政支出管理权限和法律责任等方面探讨其存在的问题：一是部门法各行其是，缺乏协调性。各种法律对在财政支出中所占的比重都有明确的规定，已超出了当年财政新增的财力，严重影响财政收支平衡。二是预算审批环节法律漏洞较多。各执法主体职责不够明确；预算年度起讫时间安排不科学；法律中规定的预算收支平衡存在外延不清、期间不明、自相矛盾的问题；预算内审内容缺乏明确的法律规定；地方政府举债背后脱离预算监督，财政的隐性风险增大。三是预算设立五级的级次过多，不利于提高财政管理效率。四是预算法律责任界定不明确，处罚力度不够。五是人大对预算的监督流于形式。六是预算审计的独立性不强。[69]也有学者从四万亿投资来反思我国现行《预算法》的缺陷：一是没有细化预算草案的编制的要求；二是未作任何公开预算信息的规定；三是默认未经人大审查批准的项目；四是留给政府调整预算的权力过大；五是对违法预算的行为无法真正惩戒。[70]
2.预算法修改和完善的意义
预算是经法定程序批准的国家各级人民政府和实行预算管理的各部门、各单位一定期间的财政或财务计划。徐孟洲认为预算法的修改具有四个方面的意义：（1）预算法修改是推进我国民主法制建设的战略性举措。预算法是民主法制建设的基础性制度，是政治制度改革的切入点，地位很高，涉及宪法和其他法制。（2）是构建中国社会主义特色法律体系的重要支柱性法律，是财政法的核心。（3）是促进和转变经济发展方式的重要法律。预算法不仅发挥分配和筹措财政资金的作用，对调控经济和转变经济发展方式也具有重要作用。（4）是促进反腐倡廉、从源头上防治腐败、防治小金库等发挥长效作用的基本制度。修改预算法最根本的还是要树立依法治国的理念，坚持把依法治理放在首位，用法律来管理预算，限制行政权力，真正把预算纳入依法办事、依法行政的轨道。[71]
3.宪法与预算法的关系问题研究
宪法与部门法的关系，是一种分工。预算是宪法学的基础问题，宪法应当对关乎预算法律体系基础和根本的难题作出规定。部门法不仅应当贯彻宪法规定的预算规定，还应当守住宪法预算规定的底线。预算作为规范政府的执政行为，促使政府民主执政和依法执政，为政府对国民经济实施宏观调控提供财政工具。预算功能的发挥无不依赖宪法决定。因此，当代宪法应当对下列预算问题直接规定：一是宪法规定法应当明确规定若干实体性预算问题，以规范和约束预算关系主体的基本预算行为。包括行政机关和代议机关各自的基本预算职权，行政机关对预算的总体平衡权，代议机关对预算草案的自由审议权，代议机关的预算决定权的具体内涵，代议机关全口径预算决定权，代议机关预算执行监督权；修改预算的权力，临时预算草案的提出权和决定权。二是宪法的预算规定还要明确规定预算程序的底线，足以指引和确定预算关系主体的基本预算行为。包括谁参加预算制定程序，预算制定程序的期限，代议机关审议决定预算草案的程序特点，授权与拨款问题，代议机关若逾期不能制定预算如何补救，如何处理预算变动，如何监督预算执行情况等。[72]
针对宪法预算制度的缺失，学者们从法理学的角度，提出一种代议法预算制度的新概念，使之与宪法、行政法并列，改变预算法在经济法下的孙子辈现状，实现代议民主，从而提高预算法的定位，这无疑是一种创新的理念。
4.预算法的完善路径
针对预算法的诸多缺陷，明确其修改的意义，理清其与宪法的关系，学者们从不同的视角提出自己的完善之道。主要的政策建议体现为以下几个方面。
（1）修订预算法理念(www.xing528.com)
预算法理念是指导预算法制定及运用的最高法理，是对预算法的本质、原则及其发展规律的理性认知，是认识论和方法论的辩证统一。虽然对如何完善预算法看法不一，但一般认为，预算法的理念是预算法灵魂，只有从预算法的理念出发，才能寻求到预算法修改与完善的整体思路。鉴于此，有学者从预算控权、社会契约理论、现代民主宪政和法治国家的本质精神和最主要的功能三个方面就预算法的理念与中国预算法的完善进行探讨[73]。有学者基于预算民主的视角，从多个向度予以描述和诠释现代预算法理念的基本维度，即民主宪政、社会本位、正当程序和可诉性，并追求和实现预算民主是我国预算法的修订目标。[74]当然，在预算民主理念的指导下，修订预算法应加强预算法律主体的开放性和制衡性，规范和完善不同的预算法律行为及其法权配置，并使预算法律责任具有科学性和可操作性。对预算法律文本中蕴含的各类法律关系进行规范分析，旨在通过对预算法律所预设的逻辑秩序进行阐释和解析，进而说明和论证预算法律规范设定的主体、行为和责任等逻辑秩序与预算实践秩序间的关系。[75]另有学者认为解决预算法存在问题的根本之道在于重塑预算法的理念，强调我国的预算要从形式预算走向实质预算、预算应从政府管理的工具转变为管理政府的工具、预算的目标从服务政府转变为服务人民。[76]此外有学者从公共财政视阈下，试图构建一种以预算法治为核心的预算法修订的理论，指出我国预算立法应树立有限预算、有效预算、有序预算、有为预算、有责预算的五大理念。[77]
（2）完善预算法的基本原则
预算法的基本原则一直为财税法学界所关注，但一直存在争议。美国联邦预算局局长史密斯于1945年提出八条原则：预算必须反映总统的行政计划；预算必须加强行政部门的责任；预算的编制、批准与执行应以政府各部门的财政与业务报告为依据；预算收支在时间上要保持灵活性；预算程序必须多样化；预算必须加强行政部门的主动性；预算的“工具”必须充分；必须保证编制好的预算顺利付诸实施。[78]我国学者从不同的维度进行深入研究，如有的学者以宪政下的公共财政为背景探讨预算法的基本原则，从预算法的本质出发，从财政法体系和预算法的内在逻辑解读预算法的基本原则，即预算民主主义、预算法定主义、预算平衡主义、预算平等主义；并进一步分析预算法特有的原则，即预算完整性原则、预算统一性原则、预算公开性原则。[79]也有的学者认为应尽快确立预算民主原则，通过扩大预算公众参与、建立编制与执行相分离的预算管理体制、建立预算实质审查制度等举措，进一步完善我国预算法律制度。[80]
（3）修订和完善预算编制、执行、调整、监督方面的法律规定
《预算法》的修订涉及诸多疑难问题，除了预算法治理念、原则等前置性问题之外，还要合理安排预算的编制、审批、执行、调整和决算程序等方面内容，下面逐一展开阐述。
首先，在预算编制方面，应做到以下几点：一是在《预算法》中明确规定复式预算制度，扩大预算收入的范围，确立编制财政综合预算的法律地位。严格把关政府收支，在《预算法》中明确“预算收入”和“非预算收入”的范围，并扩展对预算收支的涵盖范围，尽可能全面反映预算内外资金的安排。[81]但有学者认为，预算有两种功能，即政府管理层面的功能和民主统制的功能。这说明收入预算在两个层面所起的不同作用。从财政民主统制的角度出发，收入预算功能呈现弱化之势。可以考虑取消立法机关对收入预算的审批。通过这种设计，意在突出支出预算的作用，加强对政府财政支出的控制，实现预算民主统制的真正价值，解决中国目前财政支出约束不够的问题。[82]二是明确预算编制权的主体。建立相对独立的预算编制机构，使预算编制与预算执行相对分离。三是改变预算资金管理方式，强化部门预算。四是延长预算编制时间。五是借鉴国外零基预算和绩效预算的经验，改革预算编制方法，破除基数加增长法对中国预算编制的影响。[83]
其次，应赋予人大预算修正权。有学者认为，我国宪法和预算法对于财政预算修正问题未作明确规定，应参考一些国家的做法，确立预算不得变更法律的原则，有条件地赋予人大对预算草案进行增额修正的权力，并健全财政预算修正的程序，以保障人大财政预算审批权的有效行使。[84]对此，朱大旗也予以认同，认为预算法应明确赋予人大预算修正权，坚持预算全面性原则，将人大预算监督贯穿于预算始终。[85]
再次，加强预算监督。这是《预算法》实施过程中至关重要的一环，如果缺乏有效的预算监督，则预算本身的价值就无法得到保障。因而，为建立完备的预算监督制度和有效落实预算监督制度，必须做到以下几点：（1）预算公开制度。鉴于旧《预算法》在这方面存在着严重缺陷，学者们从不同的视角提出自己的建议。例如有学者认为不仅在《预算法》确立了预算公开、透明的原则，还需进一步明确权责，明确合法与非法的界限，使公开透明从一个笼统的原则变成具有可操作性的法规。为此，应该包括：一是明确规定各行为主体的权利和义务；二是明确规定财政预算信息的范围；三是明确规定信息的具体化程度。[86]再如有学者认为不仅应当修改《预算法》，在总则中规定预算公开原则，对政府课以公开信息的义务，而且应当在人大常委会下设预算委员会，帮助梳理、分类，简化预算信息，并完善法律责任的追究机制。[87]有学者认为在财政支出规模逐年扩大、民生财政支出逐年扩大的形势下，适度扩大对财政民生资金的透明度，对于杜绝财政支出中的损失浪费和腐败现象具有一定的作用；但是全面扩大部门预算和全部财政公开有可能激化社会矛盾，导致各阶层主体之间的心理不平衡和支出攀比，因此提出积极的有条件有步骤的财政公开透明。[88]（2）强化对预算执行的监督。鉴于预算违法违纪行为大多产生于预算执行环节，故其成为我国预算监督的重点。有学者提出应加强对预算超收收入使用监督、预算调整监督以及不同预算科目之间资金调剂的监督。[89]（3）改革现行审计体制。有学者提议设立隶属于人大的审计委员会[90]，负责审计预算的合法性以及监督预算执行过程，独立于政府的审计机构的设置有利于保证预算审计监督的公正性，也为人大预算审查监督提供专业化的技术支持。[91]（4）建立健全公众参与机制。有学者认为，强化社会监督在整个预算的过程中，都应当有公众的参与。[92]（5）深化我国预算审批制度改革。通过明晰预算审批权，设定预算审批权权限范围的，确定预算审批权审查对象以及构建预算审批程序规则等措施来实现形式化的预算审批向实质化的转变，使柔性的预算具有适度的刚性，并对此项权力予以制度上的约束。[93]
（4）细化和完善预算法律责任
一部不能进入司法诉讼领域的法律，从某种意义上说，只能看作一种政治宣言，而不是具有约束力的法律。现实中由于预算法律责任规定的缺失，审计中发现的诸多违法行为均没有得到有效的处理。为了使预算监督落到实处，应规范设置预算法律责任。[94]如有学者提到应细化和完善预算法律责任，确定违反预算法的各项法律责任，包括拓展违宪责任、行政责任、经济法责任及司法责任追究。[95]
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