研究报告计划与市场：手段非目的2007-2011

对于计划的概念，学界虽然各自的描述不同，但并没有本质上的分歧，如李昌麒认为，“广义的计划指国家对整个社会经济活动的部署或安排；狭义的计划是指国家通过制定经济、社会发展战略，编制和组织实施中长期计划方案来诱导经济运行，调控经济发展”^[2]。杨紫烜认为，“计划是国家制定的未来规定时期内国民经济和社会发展目标与实现该目标的措施的方案”^[3]，等等。近五年来，学界不再满足于在计划的概念范畴探讨计划的内涵，而更关注计划与其他相关概念的关系，如计划与规划、计划与市场、计划与法律等等，并在“十一五”以“规划”代替“计划”的意义以及现行的五年计（规）划究竟是不是法律这两个问题上，产生了精彩的论争。

1.计划与规划

关于计划与规划关系的争论，是伴随着“十一五”以“规划”代替“计划”而产生的。多数学者对以“规划”取代“计划”持肯定态度，如史际春认为，“从计划到规划的转变，主要是大幅度减少了与指令性计划相关的实物指标，增加了非实物指标，特别是服务指标，而使得计划成为国家宏观调控、引导国民经济运行的方式之一，而不是强制性的对经济的微观干预”^[4]。董玉明则认为，“市场经济条件下的国家计划必须加以改革，改革的方向和内容是将原来的指标性计划，逐步改革为一种政策性计划，这种政策性计划，至2005年制定国家‘十一五’计划时，被调整为‘规划’，从而，更加符合现有国家计划的本质属性。由之，在国家规划的编制、审议、批准、执行、监督和调整中，形成了具有战略意义的规划及计划关系，这一关系的确立，对于其他宏观调控关系的运行和市场关系的发展具有牵头性的或总的指导与规范作用”^[5]。

但是，部分学者在充分研究“计划”的词源以及对计划法进行比较研究的前提下，提出了完全相反的意见，邱本即认为，“计划”到“规划”的转变，只是简单的文字修改甚至只是文字游戏，可是好事者却把自己的主观臆想充分地赋予了这一字之改。其实，计划和规划，在英文中是一个词，即plan，都是指人们未来的行为方案，本无什么实质性的重大区别，本来计划就包括规划，规划是计划的一种。在国外，除了原苏东阵营的一些社会主义国家如苏联、捷克、罗马尼亚、南斯拉夫等实施过计划以外，在法国、日本等资本主义国家也叫计划。……计划并不是社会主义国家或我国的专有名称，计划也不是一定与计划经济密切相连，会使人一提到计划，就油然地与计划经济相提并论。计划作为一种调整经济的手段，可以服务于不同的经济形式，既可以服务于计划经济，也可以服务于市场经济，关键是人们怎样去认识和运用计划。^[6]

邱本甚至认为：“‘计划’到‘规划’不能说是一种进步，而是退步。计划，作为一种与市场不同的调节机制，它所突出的、强调的是人的主动性、预测性、先导性和调控性，这些内涵是规划所不完全具备的，与市场完全对应的或对称的概念不是规划而是计划。按理说，计划的层次高于规划，规划只是计划的一种，而且是较次要的一种，所以，国民经济和社会发展应叫计划，但它的下位方面可以叫规划，如城乡规划或城乡规划法。也正因为如此，所以在日本和我国的台湾地区，它们的做法与我们的做法正好相反，在我们把‘计划’改为‘规划’之前，人家却要把‘规划’改为‘计划’，或者进一步明确为计划，如把过去的‘都市计画’改为‘都市计划’，这样做就是为了突出强调作为与市场调节有所不同的计划。还有，把‘计划’改为‘规划’，会造成知识上的断裂，无法或不便把过去关于计划的知识与往后关于规划的知识连接起来，造成不必要的麻烦”。^[7]

由此可见，邱本认为，相比“计划”一词，“规划”其实是一个在外延上较小的概念，二者是前者包含后者的关系，以“规划”取代“计划”并不具有科学性。但是，另有学者持从“十一五”规划的具体内容来考察，提出了完全相反的意见，即认为规划的外延应大于计划，薛克鹏即认为，“作为经济和社会发展政策，十一五规划需要调动各种手段，包括经济和法律手段，也可能包括所谓的计划，所以，从此意义上看，计划已包含在规划之中”^[8]。可见，对于计划与规划的关系问题，并未形成通说，尚有待于经济法学界的进一步研究。

2.计划与市场

伴随着金融危机的产生，近年来“计划与市场的关系”这一话题再次进入学者的视野，学者们多倾向于以论述计划与市场的关系为手段，借此为应对金融危机建言献策。在这一方面，大部分参与讨论的都是经济学学者而非法学学者。赵竹村即认为，在应对国际金融危机的过程中，要理性地看待计划与市场的关系。一方面，“要警惕计划经济的思维模式抬头”，“中国在应对国际金融危机过程中加强计划经济手段，不等于走传统计划经济体制的老路，两者具有本质区别”，“只有始终重视发挥市场在资源配置中的基础性作用，中国才能巩固和发展应对国际金融危机影响取得的成效”；另一方面，“不要因为长期搞市场经济而丢掉计划这个经济手段，使计划与市场两个经济手段都能得到正确运用”。^[9](www.xing528.com)

刘国光在总结了改革开放三十年的历史之后，对计划与市场的关系持类似的观点。“国家计划导向下的宏观调控，是中国特色社会主义市场经济的应有之义，不能把‘计划性’排除在社会主义市场经济含义之外。‘社会主义市场经济就是有计划的’。我们要依照这个精神，努力改进国家计划工作和宏观调控工作，使之名副其实地起导向作用，指导社会主义市场经济的发展，实现市场与计划的更高层次的综合。”^[10]

在计划与市场的关系上，陈思蓉的视角则更加宽大，她跳脱出了改革开放三十年的限制，从整个新中国成立以来经济发展的历史来综合考察，认为“就我国建国以来50多年的经济发展实践而言，其实质就是始终围绕着计划与市场的彼消此长而产生理论上的反复讨论和实践上的起伏波动”。并得出“构建和谐的市场经济体制需要计划与市场有机结合”的结论，为实现此目标，应认识到四点：一要充分认识计划与市场的有机结合是最好的经济发展模式，而不是计划经济完全不好，只有市场经济是完全好的。二要充分认识计划与市场都是手段，而不是目的。三要充分认识中国特色社会主义市场经济除了具有一般市场经济特征之外，还应有其特殊性。四要充分认识中国特色的市场经济应该是科学的和谐的市场经济，既不是自由放任，也不是完全私有，更不是贫富分化严重的市场经济，而是在政府严格调控下的市场经济。^[11]

3.计划与法律

张德峰、龙在飞用专门文章分析了计划与法律的关系。首先，他们认为应在以下三个方面致力于计划与法律的界限区分：“违反法律义务必然导致法律责任，而违反计划规定的义务则不会导致法律责任”；“法律具有实现法律义务和法律责任的强制性机制，而计划即使其本身规定有实施机制也不具备法律的强制性”；“计划与法律之间的界限区分还可能因制定程序的某种相似而引发争议。……但是，两者的产生程序其实并不相同。前者产生于立法程序，而后者产生于计划的制定程序”^[12]。事实上，曾有学者因国家五年计划（规划）制定的程序与法律制定程序上的相似性，直接将五年计划（规划）认同为法律。^[13]针对这种观点，张德峰、龙在飞旗帜鲜明地指出，“不能认为两者都由代议机关通过就是同一种东西，比如，我国中央政府的预算、决算，财政部发行的国债等，都需要全国人大的批准通过，但这些显然都不属于法律”^[14]。薛克鹏则更加明确地指出，“这种观点仅仅是根据产生程序而不是内容来界定规划的性质，属于形式意义的规划观。笔者认为，界定规划的性质应当依据其内容而不是产生形式，因为只有内容才反映了其基本属性以及与法律等社会现象之间的区别和联系”；“规划的政策性决定了它与经济法属于两种不同的社会现象”。^[15]

除了计划与法律的区分之外，张德峰、龙在飞还专门分析了二者之间的联系，认为计划转化为法律有两个具体途径，“一是将计划的目标任务转化为法律，一是在立法中直接规定‘计划’”^[16]。漆多俊也有类似的表述：计划本身不等于法律。将计划内容制定为法律的方式大致有两种：一是根据国家计划制定经济政策，又根据经济政策制定有关法律。二是在立法中规定有关计划。^[17]

或许正是因为计划和法律关系的理解需要多方面的把握，再加上近年来学者对我国五年计划（规划）是否具有法律约束力的问题也颇多论述，有些学者著文专门对计划的法制化问题进行了论述，这其中最为突出的是董玉明，他认为，现行我国的发展规划法制化过程应该具有渐进性，应“通过总结立法与制度建设的不足，总结执法中存在的问题，提出完善对策”。^[18]在此基础上，董玉明提出了完善发展规划法制化的路径选择和政策建议，这包括以下五个方面：重新定位我国发展规划的法律性质，以正确的理论指导实践；整合现有法律资源，制定《发展规划法》；实施发展规划的信息公开制度，扩大监督主体的范围；稳定党政一把手的任职期限，建立问责考核机制；规划政府的自由裁量权，保护民众的合法权益。^[19]在计划的法制化问题上，学界近年来最大的成就是杨临宏所提出的《行政计划法》（专家建议稿）。^[20]