国库集中支付制度改革成果

2000 至2010 年，咸阳先后实行会计集中核算和国库集中支付制度改革，两种制度既有联系又有区别，紧密相连，又相互渗透。两种制度的理论基础一致，操作的主体都是财政部门；承担的主要对象是纳入会计集中核算范围的行政事业单位的各项收支活动；实施手段一致，预算单位所有收入，缴入财政统一开设的银行账户；预算单位各项支出，经过自身审核后再由会计支付给用款人；实现信息网络化和办公现代化等。会计集中核算制通过改革预算单位会计人员管理体制和会计核算组织形式，实现财务管理与会计核算相对分离，以达到规范会计核算，强化会计监督；国库集中收付制则改变国库资金缴拨方式和程序，解决国库资金多环节拨付、多户头存放形式所形成的库外沉淀和闲置浪费的弊端。都是为了提高财政资金使用的效益。

会计集中核算

会计集中核算是市委、市政府面临反腐纠风艰巨任务形势下的重大决策，是遏制会计信息质量失真、推行会计委派制、奠定国库集中支付制度基础的一项重要改革。具体内容是在会计管理有关法律、法规框架下，对纳入会计集中核算单位资金所有权、财务自主权不变的基础上，由会计核算中心（以下简称中心）集中办理各单位的具体会计核算和监督业务。对各单位的财务收支采取“集中管理、统一开户、分户核算”办法。纳入集中核算的单位一律撤销银行账户，取消会计岗位、出纳岗位，其各项资金的收付和结算以及日常会计核算监督、会计报表编报、会计档案管理等工作，统一由中心办理和承担，并向单位提供有关会计信息资料。中心出纳职能由在核算大厅设立的银行专柜代行，办理各单位转账和现金业务。原有的510 名会计、出纳精减到60 名，缩减近90%，减少了行政编制，降低了行政成本。纳入会计集中核算单位的财务活动在单位负责人领导下，由单位统一管理。中心会计对所核算单位的负责人负责。实行会计集中核算后，单位行政领导权与会计监督权分离并制约，保障了会计人员的人事权、考核权、工资发放及业绩评定权，有利于提高会计信息质量，确保会计资料的真实性、合法性、准确性、完整性，提高了收支的透明度，从源头上预防和治理腐败。

2000 年，在秦都区、渭城区、泾阳县、乾县进行会计集中核算试点。2000 年12月，在借鉴省核算中心成功经验和认真总结部分县区试点经验基础上，市本级成立机构。2001 年3 月，设立市级机关会计核算中心统一银行账号；4 月1 日,市级机关会计核算正式运行，纳入第一批集中核算单位,包括包括市级党政机关、各人民团体和民主党派、市人大办公室、市政协办公室、市中级人民法院、市检察院等一级财政预算市直部门单位共99 户。2002 年8 月，市级二级132 户全额拨款事业单位纳入集中核算。对纳入集中核算的单位撤销其原银行账户，在市级机关会计核算中心定点银行开设新账户，原开户银行存款余额全部转入指定银行账户，核对往来账目，其资金所有权、使用权不变。核算中心业务开展采取“一厅式办公，柜台式作业”形式；建章立制，市财政局先后印发《咸阳市市级机关会计核算中心会计核算办法（试行）》《咸阳市市级机关会计核算中心单位报账员工作规则（试行）》《咸阳市市级机关会计集中核算单位会计移交办法》《咸阳市市级机关单位财产核算管理办法（试行）》《咸阳市市级机关会计核算中心会计业务流程及操作规程（试行）》等十几个方面核算制度。市级集中核算工作按制度执行，同时指导市级各部门和各县市区的集中核算工作。2005 年9 月，对制度进行修订完善，进一步统一行政事业单位财务会计制度与会计实务，规范会计集中核算；规范支出列报标准，取消各单位原先自行制定的各类津贴和补贴。2001 年4 月，市财政印发《关于市级机关会计集中核算有关开支标准的通知》，统一值班费、差旅费、超编人员工资等开支标准，按照统一的费用开支标准和列报范围办理报账业务。2005 年，扩大规范集中核算有关费用开支范围，统一人员、公用和对个人、家庭补助支出规定及标准；为单位提供有关财务情况及分析报告，督促单位合理分配运用各类资金，制止行政吃事业，上级吃下级等截留挪用现象。实行集中核算当年，中心拒付不合理开支214 笔，涉及金额199.57 万元，退回补充完善资料267 笔，金额505.04 万元，纠正报账单位各种错误482 次，会计信息质量明显提高。2004 年8 月至2005 年5 月，针对一些单位认为账交到会计核算中心后放松管理，出现收支无计划、财务管理职能弱化、内部财务制度失效、固定资产管理混乱等问题，会计集中核算改变单一的柜台服务模式，开展“上门服务”，深入225 家核算服务单位开展调研服务活动，帮助单位改变认识，解决实际问题。向单位讲解各项政策、制度及会计核算中心会计工作的规定，化解单位的误解、偏见，纠正信息传递过程中的失信和片面，倾听单位意见和建议，协助156 家单位建立健全了内部财务管理制度，了解固定资产管理情况，协助单位堵塞资产管理漏洞，建立固定资产卡片账，帮助96 家单位设立了固定资产台账，督促单位清理了长期挂账的往来款项1,256 万元。

会计集中核算在提高收支透明度、加强财务监督、降低行政成本、发挥资金使用效益、准确提供会计信息质量等方面起了十分重要的作用，但是不能完全做到防患于未然，财政性缴库和拨款方式是通过征收机关和预算单位设立的多重账户进行。这种运作方式与会计集中核算完全脱节，财政资金多环节拨付、多户头存放造成资金闲置浪费，不利于实行有效管理和全面监督；财政收支信息反馈迟缓，不能及时为预算编制、执行分析和宏观经济调控提供准确依据；财政资金入库时间延滞，收入退库不规范，大量资金经常滞留在预算单位，降低了使用效率；财政资金使用缺乏事前监督，截留、挤占、挪用等问题依然时有发生。咸阳从体制、机制和管理制度上解决问题，加大对财政性缴库和拨款方式的改革力度，逐步建立和完善以国库单一账户体系为基础，资金拨付以国库集中收付为主要形式的国库管理制度。会计集中核算为国库集中支付从账户开设、资金管理、信息网阔、制度阻力消化等方面做好了前期准备工作，特别是为预算单位零余额账户的建立创造了条件，为国库集中支付的推行提供了切实可行的操作平台。(www.xing528.com)

国库集中收付

国库集中收付是以财政国库单一账户体系为核心，实现“一个建立，两个直达”,即所有财政性资金都通过财政国库单一账户体系进行管理，收入直接缴入国库或财政专户，支出均由国库单一账户体系直接支付到商品和劳务供应者或用款单位的财政性资金管理模式。国库单一账户体系——是财政国库管理制度改革的基础，由财政部门统一开设，所有财政资金均通过国库单一账户体系存储、支付和清算。国库单一账户体系包括五类账户：市财政局在中国人民银行咸阳市中心支行开设的国库存款账户（也称国库单一账户），用于记录、核算和反映市级预算内资金收入和支出，并用于与财政部门在商业银行开设的零余额账户进行清算，实施支付；市财政局在专业银行开设的非税收入资金财政专户（简称非税收入资金专户），用于记录、核算和反映市级非税收入资金的收入和支出；市财政局在选定的商业银行（也称代理银行）开设的财政零余额账户，用于财政直接支付和清算；市财政局为预算单位在代理银行开设的零余额账户（简称预算单位零余额账户），用于预算单位授权支付，并与国库单一账户或非税收入资金专户清算。零余额账户日常不存储资金，支出时先由商业银行垫付，再向国库存款账户或非税收入资金专户清算；经市政府批准或授权市财政局为预算单位在代理银行开设的特殊性资金专户（简称特设专户），用于记录、核算和反映预算单位的特殊专项支出活动。建立国库单一账户体系后，取消预算单位原有的银行账户，实现由国库单一账户体系管理所有财政性资金的收入直达和支出直达。收入直达——规范收入收缴程序，取消市级收入征收单位设立的收入过渡账户和自收自缴的缴款方式，实行直接缴库和集中汇缴。直接缴库就是由缴款人直接将收入缴入财政国库或非税收入资金专户。集中汇缴是由征收单位按有关法律法规规定，将所收的应缴收入汇总缴入财政国库或非税收入资金专户。支出直达——改革财政支出拨付程序，对财政资金，分别实行两种支付方式，即财政直接支付和财政授权支付两种方式。财政直接支付，就是预算单位用款时，按照批准的部门预算和用款计划，向财政部门提出支付申请，财政部门审核无误后，由财政国库部门向代理银行签发支付指令，通过财政零余额账户将资金直接支付到供应商或收款单位，减少中间环节。实行财政直接支付的支出主要包括：工资支出、政府采购支出、基本建设支出、项目支出、大额支出等。财政授权支付就是预算单位按照批复的部门预算和资金使用计划，向财政部门报送授权支付的分月用款额度计划，由财政国库部门将批准后的分月用款计划额度通知预算单位和代理银行，预算单位在月度用款限额内，自行开具支付令，由代理银行通过预算单位零余额账户向商品、劳务供应者付款，或提取一定的现金，不需要逐笔申请，以提高支付效率，方便预算单位零星用款。按照财政部“以财政直接支付方式为主、财政授权支付为辅”的要求，能直接支付的尽量直接支付，逐步缩小授权支付的范围，直接支付是未来财政性资金支付的主要方式。

2006 年11 月，市财政局、中国人民银行咸阳支行联合印发《咸阳市市级财政国库管理制度改革试行方案》，市级国库集中收付改革试点启动。改革从方案规划、制度制定、流程设计、机构组建规范运作；建立网络系统，实现了信息传递、支付执行、资金清算、单位核算、综合查询和动态监控等方面全部自动化。按照省厅“横向到边，纵向到底”要求，在预算单位方面，将市本级所有一、二级预算单位全部纳入管理；撤销了预算单位在各银行开设的所有资金账户，每个单位开设一个“零余额”账户，将预算单位的所有资金全部纳入系统管理，所有资金都通过零余额账户实现支出，横向不漏单位，纵向不漏资金。

2007 年7 月，市财政局印发《咸阳市市级财政国库管理制度改革试点资金支付管理暂行办法》《咸阳市市级财政国库管理制度改革单位会计核算暂行办法》《咸阳市市级财政国库管理制度改革试点年终预算结余资金管理暂行规定》《咸阳市市级财政国库管理制度改革试点预算结余资金管理暂行规定》《咸阳市市级财政国库管理制度改革试点非税收入资金支付管理暂行办法》《市直预算单位办理国库集中支付业务一般规范（试行）》。9 月，在市级21 家预算单位进行了国库集中支付制度改革试点。在试点成功的基础上，于2008 年6 月在市本级212 个预算单位全面实行了国库集中支付改革。2009年以后，机构改革新成立的市级全额拨款预算单位，也陆续纳入集中支付系统。截至2010 年年底，咸阳市本级纳入国库集中支付改革的预算单位共248 家，集中支付制度实行3 年多来，累计审批单位用款计划72,498 笔，金额共计62.61 万元；办理直接支付45,506 笔，金额共计47.77 万元；授权支付49,127 笔，金额共计8.69 亿元；往来账户登记、审核、下达指标6,894 笔，金额36.48 亿元。