咸阳市财政志：管理体制调整与完善

2001 年开始，咸阳管理体制按照中央、省安排进行了大幅调整和完善。

所得税收入分享

2001 年，中央对所得税收入分享进行改革。2002 年，省政府印发《关于贯彻中央所得税收入分享改革方案实施办法的通知》，打破按企业隶属关系划分企业所得税收入做法，将地方分享的企业所得税和个人所得税收入全部作为省与设区市共享收入，各分享50%，即中央、省、市分享比例各为50%、25%、25%。2003 年，中央分享比例调整后，中央、省、市分享比例变为60%、20%、20%。相应的，咸阳调整合完善了县市区所得税收入分配体制，取消了按企业隶属关系划分所得税收入做法，实行按比例分享。核定了收入返还基数。

表2-1　2002—2003 年市核定县市区所得税返还基数一览表　单位：万元

分税制财政管理体制调整和完善

2004 年，省政府印发《关于调整和完善省以下财政管理体制问题的通知》，决定从当年1 月1 日起，在现行省与市区事权划分的基础上，调整和完善省以下财政管理体制。

省与市县财政体制

收入的划分 将全省电力企业（不含小水电）增值税（25%部分），省级汇算清缴的电力增值税和西北电网有限公司过网费增值税附征的城建税及教育费附加，全省金融保险业（含非银行金融机构）营业税以及随同征收的城建税和教育费附加，全省高等级公路通行费营业税以及随同征收的城建税和教育费附加，作为省级固定收入。将全省增值税（25%部分。不含列入省级固定收入部分）、营业税（不含列入省级固定收入部分）、城镇土地使用税、房产税和资源税作为共享收入（简称共享5 税，下同），省与市县统一按30∶70 比例分享，即：省级分享30%，市县分享70%。2006 年1 月，调整了省级与市县发电环节增值税收入体制，将全省发电企业不含（小水电）增值税（25%部分）全部纳入共享范围，实行省级与市县按50∶50 比例进行分享，即省级分享50%，市县分享50%。将全市的发电企业（不含小水电站，下同）增值税（25%部分）全部纳入共享范围，省、市按50∶50 的比例进行分享。

基数计算

以各地2005 年发电企业增值税实际入库数为基数，按照省市共享比例计算省级下划收入，作为核定的市级上解基数。以后年度市级按核定的上解基数结算上解省财政。

将剔除上述税收收入外的农业税、农业特产税、耕地占用税、契税、城市维护建设税、车船使用和牌照税、印花税、宴席税、土地增值税等地方税收作为市县固定收入。国有资产经营收益、行政事业性收费、罚没收入和专项收入等非税收入，按照国务院、财政部和省政府的相关规定执行。

取消递增上解和上划中央“两税”返还省级集中0.25 等办法 取消咸阳市递增上解和城市教育费附加10%的上解，以后年度以咸阳市2003 年对省财政的实际上解额为基数，实行定额上解。取消省级集中市县上划中央“两税”增量返还0.15 及总额分成比例的办法。以后年度增加的上划中央“两税”增量返还额改按增量比重进行计算，即：按照新体制规定的省与各市、县市区当年上划中央“两税”（上划增值税与体制调整方案规定的增值税25%部分的划分范围和比例相一致，上划消费税省与市、县市区按30∶70 比例划分）增量占全省当年上划中央“两税”增量的比重进行分配。对2003 年以前形成的上划中央“两税”返还基数，按照保既得利益原则，维持不变。

基数的计算及考核 体制调整基数统一以各地2002 年决算收入，加其2003 年比2000 年3 年的年均递增率推算确定。根据这一基数，按照以上固定收入和共享收入划分办法及分享比例计算的省级集中市县的上划收入，减去省级下划收入后的净收入，为核定的市、县市区收入返还基数。以后年度，按省财政核定的收入返还基数如数退还各地，但各地上划省级收入达不到上划基数的，相应扣减其收入返还基数。

增收激励政策 为照顾市县利益，有效调动地方组织收入的积极性，按照兼顾各地既得利益，激励与收入增幅挂钩，对困难地区适当倾斜的原则，省级当年集中的收入增量对市县实行有区别的增量分配政策。省对市的共享5 税收入当年净增量，在2004-2007 年4 年内实行超目标增长分配激励政策。即省级当年较上年集中市的共享5税收入净增量，超出增长目标部分按比例返还市县。2004—2007 年，收入增长目标为4%，返还比例为50%。2008 年，取消增长目标和按比例分配政策，省级集中市县的当年收入净增量当年全额返还市县。

配套改革和其他政策措施 建立与财政体制相适应的税收征管制度。新的财政体制推行后，除省级的固定收入可以设立专门的征收机构外，其余收入全部实行属地化征管，由企业所在地税务机构进行统一征收，按体制规定的收入级次办理入库；建立与财政体制相适应的出口退税负担办法。体制调整后，地方负担的增值税（25%部分）的出口退税，继续坚持分享与分担相对等的原则，按照新体制规定的增值税收入级次和分享比例分别负担。同时，按体制调整后的增值税收入级次和分享比例调整省对市、县市区的出口退税返还基数；进一步完善财政转移支付制度和“两保两挂”办法。在调整和完善财政体制的同时，提高资金分配的公正性、合理性，加大对不转移支付补助力度，建立公平、规范的转移支付制度，多方筹集资金，增加对财政困难县乡镇（办）的转移支付补助。省市联动，切实解决县乡镇（办）财政困难，促进地区间协调发展。

市与县市区财政体制

2004 年12 月，市政府印发《咸阳市市以下财政体制调整方案》。进一步理顺市县收入分配关系，规范税收征管，调动各级政府增收节支的积极性，切实保证县乡干部职工工资按时足额发放和基层政权正常运转，完善转移支付办法，逐步缩小县市区间财力差距。按税种、按比例划分收入，建立上下互动的收入增长机制；保证各级既得利益，存量不动，增量适度集中，对市区的财政体制进行微调，确保新老体制平稳过渡；体现公平和效率，财力分配向困难县市区适当倾斜，适当增强财政困难县、乡的财力，调动发展较快县市区的积极性，带动全市加快发展；统一税种、统一比例，实行税收属地化、专业化管理，增强体制的规范性和可操作性；利益共享，风险共担，省、市、县共同分担因经济形势、国家政策调整等带来利益变动的影响。

收入划分 将电力企业（不含小水电）增值税（25%部分），省级汇算清缴的电力增值税和西北电网有限公司过网费增值税附征的城建税及教育费附加，金融保险业（含非银行金融机构）营业税以及随同征收的城建税和教育费附加，全省高等级公路通行费营业税以及随同征收的城建税和教育费附加，作为省级固定收入。新增电力企业增值税是否分享以后再定。将增值税25%部分（不含列入省级固定牧入部分）、营业税（不含列入省级固定收入部分）、资源税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、车船使用和牌照税、印花税、宴席税作为共享收入（简称共享9 税，下同）。两区范围内，增值税、营业税、资源税、房产税、城镇土地使用税（简称共享5 税，下同）省级分享30%，市与秦、渭两区共同分享70%，其余4 税省级不参与分享。市区外11 个县市共享5 税省、市、县分享比例为30∶10∶60，其余4 税市与县分享比例为10：90。企业所得税和个人所得税维持原分享办法不变（不舍两区）。将剔除上述税收收入外的农业税、农业特产税《烤烟税》、耕地占用税、契税、城市维护建设税（不含两区）等地方税收作为县市固定收入。国有资产经营收益、行政事业性收费、罚没收入和专项收入等非税收入，按照国务院、财政部和省市政府的相关规定执行。

微调市与两区财政体制 在两区范围内，税务部门组织的收入市与两区分享比例统一为70∶30。即共享5 税省、市、区分享比例为30∶49∶21，其他各项税收和教育费附加市与区分享比例为70∶30。(www.xing528.com)

取消递增上解和上划中央“两税”返还集中0.15 等办法 取消兴平、三原，泾阳、彬县四县的递增上解，以后年度以4 县市2003 年对市财政的实际上解额为基数。实行定额上解；取消集中县市区上划中央“两税”增量返还0.15 及总额分成比例的办法。以后年度增加的上划中央“两税”增量返还额改按增量比重进行计算，即：各县市区当年上划中央“两税”（上划增值税与体制调整方案规定的增值税25%部分的划分范围和比例相一致，上划消费税省、市、县按30∶10∶60 比例划分）增量占全市当年上划中央“两税”增量的比重进行分配。市与两区先捆绑计算，然后按2003 年上划中央“两税”返还基数比重进行分配。对2003 年以前形成的上划中央“两税”返还基数，按照保既得利益的原则，维持不变。

基数的计算及考核 体制调整基数统一以各县市区2002 年决算收入，加其2003年比2000 年3 年的年均递增率推算确定。根据这一基数，按照以上固定收入和共享收入划分办法及分享比例计算的省市集中县市区的上划收入，减去省市下划收入后的净收入，为核定的县市区收入返还基数，以后年度，按核定的收入返还基数如数返还各县市区。

增收激励政策 为照顾县市区利益，有效调动地方组织收入的积极性，市对县市区的共享9 税收入当年净增量，在2004—2007 年4 年内实行超目标增长分配激励政策。即，省市当年较上年集中县市区的共享9 税收入净增量，超出增长目标部分全额返还县市区，确定2004—2007 年收入增长目标分别为6%、5%、4%、4%。2008 年以后，取消增长目标，省市集中县市区的当车收入净增量当年全额返还县市区。

县市区与乡镇财政体制

2004 年，县市区对乡财政体制的调整和完善，从有利于县市区乡镇（办）政权及农村基层组织正常运转出发，坚持统一政策，分级决策，分级管理。确保收支平衡的原则，完善、分类制定县市区乡镇（办）财政体制。对经济欠发达、收入规模小的乡镇，实行“乡财县管乡用”。

完善财政体制 财权与事权相统一。从有利于乡镇（办）财政结算和经济、社会发展出发，将适合县市区乡镇（办）管理的事权收到县市区级；将适合乡镇（办）管理的事权划归乡镇（办）。在合理划分县乡事权的基础上，相应调整财权，属于县级的事权，支出责任经济相应的财力归县级；属于乡级的事权，支出责任及相应的财力归乡级；统筹兼顾，逐步加大对困难乡镇财政的支持力度。正确处理县乡财政分配关系，合理分配县乡财力，在兼顾县级财政支出特别是农村义务教育经费正常需要的同时，照顾乡镇特别是困难乡镇财政，确保乡镇机构和村级组织正常运转的基本支出需要，充分调动乡镇发展经济、增收节支的积极性；区别对待，分类指导。结合农村税费改革后乡财力变化情况，充分考虑乡镇经济发展水平、收入增长潜力和财政支出状况等因素，因地制宜，实事求是地完善乡镇财政体制。

收支划分 在继续坚持中央、省分税制财政管理体制的基础上，原则上将乡镇征收范围内的税种划归为乡镇收入。按照农村税费改革有关政策，将农村义务教育、民兵训练的事权上划到县市区，其支出列入县市区级财政支出范围；原由乡统筹费开支的计划生育、优抚以及乡级道路建设等支出列入乡镇财政支出范围；原由村提留负担的五保户管理事权上划到乡镇，其支出列入乡镇财政支出范围；对有困难的贫困村级组织经费补助，列入乡财政支出范围。

收支基数确定 乡镇收入基数以农村税费改革前的实际收入水平为依据，根据税费改革调整农业税和农业特产税政策等引起的乡镇财力增减变化情况，进行测算，合理确定；乡镇支出基数以农村税费改革前的正常支出数或原定预算支出基数为基础，结合税费改革后乡镇支出范围调整和精简机构、压缩人员情况，合理确定。乡镇收支基数核定后，对收入基数大于支出基数的乡镇，采用定额上解等办法上解县级财政；对支出基数大于收入基数的乡镇，县级采用定额补助或转移支付等形式对其进行补助。

配套改革和其他政策措施

税收征管制度 新的财政体制推行后，除省级固定收入可以设立专门的征收机构外，其余收入全部实行属地化征管，由企业所在地税务机构进行统一征收，按体制规定的收入级次办理入库。同时，加强税务稽查，强化税收征管。

出口退税负担办法 体制调整后，地方负担的增值税（25%部分）的出口退税，继续坚持分享与分担相对等的原则，按照新体制规定的增值税收入级次和分享比例分别负担。同时，按体制调整后的增值税收入级次和分享比例调整县市区的出口退税返还基数。

规范税收优惠行为 根据国务院规定，实行所得税分享改革后，地方出台的税收优惠政策一律停止执行。各级政府进一步整顿和规范财税秩序，彻底纠正自行出台的各类税收优惠政策。对中央出台的税收优惠政策引起的减收，各级财政按分享比例分别承担。加强依法征税，确保各级财政收入按体制规定的收入级次及时足额入库。

财政转移支付制度

省财政对咸阳财政转移支付制度是省对咸阳市分税制财政管理体制的重要组成部分。1995 年，分税制改革同时，省财政建立了对市县补助，对咸阳补助具体包括：税收返还、体制补助、专项拨款、结算补助、其他补助等。1998 年，建立对市县过渡期转移支付，咸阳贫困县财政困难得到缓解。2002 年，完善专项转移支付。2003 年，省财政将过渡期转移支付改为一般性转移支付。

自2003 年起，省财政建立和完善对咸阳市县激励性转移支付，实行“两保两挂”和收入上台阶奖励办法、2005 年对县区实施“一奖一补”办法，缓解咸阳县乡财政困难。2007 年进一步完善，对市县实行“三奖三管六保障”激励约束考核办法。

省管县财政管理体制改革试点

2006 年，省政府印发《关于实行省管县财政体制改革试点的通知》，决定从2007年1 月起，对包括咸阳永寿在内的15 个县进行省管县财政体制改革试点。试点内容是“六到县”“五不变”。“六到县”是体制确定到县、各项转移支付补助到县、专项补助资金分配下达到县、财政结算到县、资金调度到县、工作安排到县。“五不变”是行政管理体制不变、县级自我发展与加强管理的责任不变、市级既得利益不变、市对县补助不变、债权债务不变。

乡财乡用县监管改革

2005 年，为缓解乡镇财政困难，确保乡镇机构和村级组织正常运转，改革和完善县乡财政体制，市政府下发《咸阳市完善县乡财政体制改革实行“乡财乡用县监管”的意见》，各县市区从2006 年1 月1 日起全面开展“乡财乡用县监管”改革试点工作，具体内容包括：调整和完善乡镇财政收入管理。将原属乡镇级的财政收入全额上划县级，作为县级收入。乡镇预算内收入全部缴入县级国库，由县财政局统一管理和核算。预算外收入严格实行收支两条线管理；取消乡镇总预算会计和撤销乡镇金库。由县财政局国库管理机构在各乡镇金融机构统一开设县财政专户乡镇分账户；规范乡镇财政支出管理，发挥县财政管理和监督作用。在支出管理上，严格支出顺序，严控资金流向，实行定员定额，规范财政支出行为；合理核定乡镇公用经费，确保乡镇政权正常运转。乡镇公用经费由县财政局统一制定标准，核定基数，全年预算定额包干；调整乡镇财政所管理职能。将乡镇财政所上划，作为县财政局的派出机构，人财物由县财政局垂直管理，保持乡镇预算管理权、资金所有权和使用权、财务审批权不变；设立“农村财务服务中心”，实行“村财村用乡（镇）代管”。“农村财务服务中心”与乡镇财政所合署办公。全市13 个县市区全面实现网络化监管，村财乡管覆盖面达到90%以上。