尼克松灵活应对国会挑战

尼克松还记得，1952年大选之后，杜鲁门总统向新任总统艾森豪威尔威尔移交权力时对内阁不听他的指挥很有怨言。八年副总统的经历也使尼克松相信，内阁成员是总统的天然敌人，所以，他上台执政后，没有忽视内阁问题。如何给它摆位，尼克松作了一番筹谋。

在他内心的天平里，白宫工作班子重于内阁，他把忠诚与能力兼备的佼佼者优先考虑放进白宫班子便是明证。如此一来，内阁的实力就相对地薄弱，自然便于总统集权。尼克松采取这种以强制弱的作法，是基于他对内阁的特殊看法。他认为，“内阁政府”根本不符合美国现行体制，也不符合美国人民的期望，人民希望总统能领导而不是追随下级，内阁可以执行政策，但它不能也不该制定政策。内阁本身不是经过公众选举出来制订政策工作的，而且内阁官员们是被动的、甚至能力欠缺的，他们完全依靠非经选举的行政机构为他们提供各级工作人员，为他们提供信息和指导，否则他们也做不了这件事。

然而，对内阁的偏见并没有妨碍尼克松对它的利用，除了决策以外，他尽量推动内阁充分发挥其它功能，他对内阁人员的任命就是基于这种实用主义的考虑。1968年尼克松挑选阿格纽为副总统候选人，完全是冲着后者那南部出身而来的，尽管他对这位副总统有诸多不满，但在1972年大选时他仍然不得不利用这块招牌来吸引东南部州的选民。至于国务卿人选，尼克松要找的是一个强有力的办事人，这个人首先要擅长于外交谈判，其次有很强的行政能力，足以保证国务院支持总统的政策，最好还要与国会相处得不错，能缓解参议院外交委员会与白宫之间那种几乎已经定形的敌对关系。比尔•罗杰斯正好具备了这种种素质，尼克松相信他的这位老友一定能够在最敏感的内外政策问题上同他合作共事，可是在他第二任期开始不久，罗杰斯便无可奈何地离去。尼克松经过一番激烈的思想斗争后，决定由基辛格来补缺。国务卿一职从有名无实恢复为权力的要害关节。尼克松设计这种转变，是成心让外交奇才基辛格放开手脚，干出轰轰烈烈的业绩，以把美国人的视线从被媒介愈炒愈热的水门事件上吸引过来。尼克松遴选国防部长的标准是不去计较军衔、军功之类的，而是看谁在国会有市场，必须具备国防拨款事务方面的专长。他要求财政部长不但是专家出身，而且更要紧的是该人不能属于东部财团。为实行有效控制，尼克松还把他的两位亲信鲍勃•芬奇和约翰•米切尔塞进内阁，分别委以卫生、教育及福利部部长和司法部部长的职务，他们构成了尼克松内阁的基石。

尼克松对内阁最初采取笼络的策略，想方设法营造出他与内阁之间协调合作的乐观气氛，以便让人们感到，把内阁晾在一边并不是他的初衷。他把新总统及内阁宣誓就职仪式安排在早上八时，为的是向所有的人，包括内阁成员们表示，尼克松班子要一早就工作，要经常地、勤奋地工作。尼克松当众宣布：“鉴于我们在早晨八点钟就开始工作，我们将称它为工作内阁。”他甚至提前一个月把内阁成员及其家属集中到华盛顿，让他们在总统就职仪式时戏剧性地出现。第二天，尼克松又在电视观众高峰时刻把他们介绍给全国。尼克松夫妇还参加了专为部长夫妇们举行的关于怎样做个内阁官员的讲座和讨论，当时尼克松作了一个漫谈式的讲话，他激励他的内阁勤奋工作，把他们领导的部从懦弱的官僚控制下接管过来，为他们的家庭挤出时间来，同美国人民保持联系。这番话听起来好像他打算授权他的内阁以管理他们部门的完全自由，不受白宫的干涉。

但是，没过几星期，总统与内阁的蜜月期就中断了，此后尼克松一直试图把内阁操于股掌之中。首先，他采取有限隔离法，在他和内阁之间设立一堵墙。他借口某些阁员的言行使总统很尴尬，指示内阁阁员们：凡事要通过他的高级助手，如霍尔德曼、基辛格等人。然后他让他的高级助手对内阁成员区别对待。“你应该依靠那些好的部长们，而管好其它的部长，”尼克松亲口对埃利希曼说，“我就是这么干的，他们送来的文件，有些我只签了个名；有些报告在我决定签署之前，我总是要多读几遍。”如果内阁不服，尼克松自有办法，他与其高级助手干脆越过内阁，直接向有关部门下达命令。国防部长梅尔文•莱尔德拒绝执行总统一些关于指挥越南战争的命令，特别是一些关于空军作战行动的命令，尼克松大为光火，他原本希望莱尔德在国会上能起到他所需要的滑轮作用，来取得一个健康的防务拨款和在越南的自由行动，没想到莱尔德反而成了他行使权力的阻碍，尼克松一气之下，甩开莱尔德，直接同参谋长联席会议打交道。一些军事命令不是通过国防部长发出，而是由基辛格绕过莱尔德发给参谋长联席会议主席。当阁员不服从总统领导已成为多数现象时，尼克松就采取他的最后一招，撤换。他对其助手说过，在他的内阁中没有一个人是被选举出来的，只有理查德德•尼克松是选举产生的，只有他要经受下届大选的考验。如果他必须为他的内阁部长们的错误付出政治代价，那么老天作证，他有权利和义务来纠正他们的错误，尼克松是这样说，也是这样做，他放弃创造历届内阁任期最长的记录的打算，大刀阔斧地改组内阁。他认定自己要的是既能坚持自己认为是正确意见、又能在他一旦作出决定后全力支持他的那种人，而那些过分自行其是、难以共事的人只会给内阁带来灾难。尼克松频繁更换阁员，目的在于纯洁内阁，使它更服从自己的领导。

与尼克松对其内阁的近乎专横的态度相比，他对国会不得不有所顾忌，因为美国的政治传统已经表明，总统最难对付的不是他的白宫班子、内阁或新闻媒介，而是国会，稍不小心，总统就很容易陷入既不能同国会和睦共事，又不能丢开国会的两难境地。

经过近200年的政治演化，由美国开国元勋们所确立的行政、立法和司法三权分立已不再是等边三角形。对总统权力进行制约的两要素中，最高法院的力量相对削弱，实际上能与总统抗衡的只有国会，因此，不等边权力三角形的变形就在于总统和国会这两条权力轴线，时而前者倒向后者，时而后者倒向前者。自罗斯福新政以来，国会权力轴线不断向总统权力轴线倾斜，这种趋势的形成无疑是与民主党在大部分时期内控制白宫政权有重要的关系。富兰克林•罗斯福、哈里•杜鲁门、约翰•肯尼迪和林登•约翰逊在其任内都程度不同地淡化了总统权力，他们之所以能做到这一点，除了其它各种因素外，也是得力于他们所代表的民主党在国会两院议席中占据了多数。民主党因新政的成功使它在美国社会的中下层拥有广泛的群众基础，故有多数党之称。它在国会两院的选举中经常占据优势。罗斯福等诸位民主党总统正是利用本党控制国会有利时机，敦促国会通过了多种改革法案，从而最大限度地实现了个人的政治抱负，他们那名垂青史的业绩让尼克松羡慕不已。

“全国各界人士都看出有必要实行变革”，尼克松上台伊始曾踌躇满志地说，“我们不希望以谨小慎微的名声载人史册。”但是，现实很快就使他冷静下来，他是120年来第一个在国会两院均被反对党控制的情况下开始任职的总统，这意味着他的政府将面临国会的重重阻力。他不可能丢开国会而独行其事，须经国会同意，他的各种法令提案才得以成立并付诸实现，同时尼克松也认识到，他不可能得到反对党控制的国会的支持，如何摆脱这种困境呢？(www.xing528.com)

尼克松从作好国会内部共和党议员的工作人手。相当长时期内，国会中的共和党人似乎已形成了一种惯性，他们长期扮演忠实的反对派，很少提出重大的立法提案，作为少数派，他们对国会所做的事情也不负多大的责任。现在，形势完全不同了，共和党成为执政党，它要求自己的议员在国会中发挥重要的作用。在尼克松的指示下，约翰•埃利希曼、布赖斯•哈洛、帕特•莫伊尼汉等白宫顾问负责与国会联络，对共和党的议员施加影响，推动他们调整心理，改换角色，在共和党国会领导人杰里•福特和休•斯科特的周围团结起来，共同促成尼克松提出的成套立法提案。

在同国会打交道时，尼克松想方设法同资深的保守民主党人结成联盟，以赢得立法所需要的关键性投票。尼克松任总统的第二年，众议院多数党领袖卡尔•艾伯特当选为众议院议长。这位民主党要人有酗酒的不良习惯，尼克松通过警方和特工机关弄到有关艾伯特因酗酒而引起种种麻烦的材料，准备利用它对艾伯特进行讹诈，以迫使其与总统合作。民主党众议员威尔伯•米尔斯长期任众议院筹款委员会主席，他对尼克松关于税收、收入分成和福利改革的立法提案能否获得通过，起着至关重要的作用。所以，尼克松要求他的经济事务助理乔治•舒尔茨常与米尔斯呆在一起，他自己也经常约见这位主席，甚至亲自打电话慰问病中的米尔斯。尼克松笼络人心的举动最终收到了成效。

对普通的国会议员，尼克松也没有忽视。当时设有一个“款待”办公室，专门负责为来自议员们的选区的选民们安排参观白宫。白宫还建立了一套周密的程序，保证每个议员的来信都能得到迅速的处理和详尽的答复。总统的社交秘书协同院外活动人员基辛格和埃利希曼，保证把所有该请的议员一个不漏地请到总统的招待会和宴会上来。每次社交活动之后，尼克松要与埃利希曼等助手开碰头会，把他头天晚上从议员们那里收集来的问题和牢骚提到桌面上来，要求埃利希曼手下的工作人员在几小时内作出答复，然后尼克松再打电话回复那些议员，并保证彻底追查。

尽管如此，尼克松和国会对某些问题还是有着不可调和的分歧，因为根深蒂固的党派政见无时不在起作用，议员手中宝贵的赞成票只有在对本党有利时才会投给尼克松。当某项极端重要的立法提案必须被通过，而采用惯常的政治战术仍不能逾越国会的障碍时，尼克松往往使用他的最有力的武器，那就是越过国会和新闻媒介直接和人民见面。他利用对全国发表有效的电视讲话来改变政治舆论，而公众舆论直接影响着国会议员的政治利益。议员由民众选举产生，他们对各自的选区负责，他们在政治上很谨慎，如果公众支持，他们就投票，如果公众反对，他们绝不会采取自杀性的行为而导致自己议席的丢失。大多数国会议员是现实主义者，无论他们眼前关心的是什么，当总统表现坚强时，他们不会轻易采取错误的政策立场而使自己完蛋。尼克松很了解议员们这种害怕选民会找他们算帐的心理，所以他不强求众议院和参议院成员牺牲自己，而是走上讲坛用有说服力的演说，使不受欢迎的东西成为受欢迎的东西，到那时，他就能从国会得到他想要的东西。

尼克松取悦于国会很大程度上是一种曲意逢迎，他始终没有忘记他面对着一个反对自己的国会，也从未放弃过改变由民主党控制国会的格局的打算。在与国会的周旋中，他使用胡萝卜兼大棒的伎俩，对国会议员一方面笼络有加，另一方面迫其就范。尼克松往往通过他手下人向国会议员施加压力，负责这方面工作的不是那些为总统工作的职业院外活动家，因为他们还兼为某些私人大公司服务，他们的去留不随某一位总统，所以他们为个人利益考虑也不敢得罪国会议员。替尼克松做恶人的是埃利希曼等忠臣，他们不打算一辈子都在华盛顿度过，他们只为尼克松服务。为了总统的利益，他们大胆地和国会议员在投票问题上做交易，或玩弄一些雕虫小技在这些立法者中引起某些恐惧心理，敦促国会议员按照总统的旨意行事，他们还无所顾忌地对国会提出非常尖刻的批评，埃利希曼甚至利用在电视上露面的机会，抨击国会议员的懒散或财政超支。尼克松元人也因一项提案在参议院未获通过，亲自召见共和党在参议院的领袖休•斯科特，将他狠狠地刮了一顿。尼克松想使共和党控制国会的意图在1970年国会选举中破灭，他在连任总统之初，便撕下温情的面纱，对国会及其他官僚机构发起攻势。此举激怒了国会，它对水门事件的重新进行调查结果导致尼克松辞职下台，这是后话。

除了上述种种院外活动外，尼克松还通过直接或间接的法律手段来达到他强化总统行政大权、占用部分国会立法权力的目的。他采取的方式有以下几种：一是行使否决权。对国会提出的法案，尼克松如果认为不满意，就拒绝批准，如关于对总统战争权利进行约束的法案就曾被尼克松采取此法否决过。二是发布咨文。按照宪法授权，尼克松在每年的1月至2月间向国会提出咨文以报告国会情况，咨文中包含了他的立法建议，有时甚至是草拟好的法律草案，这类法案通常容易得到国会的通过。三是发布带有法律性的指示、命令和训令。作为行政权力机关的首脑，尼克松经常向下级机关发布各种各样的指示、命令、训令，这些指示和命令的法律效力实际上与国会制定的法律的效力相等，尼克松充分利用这一点，并且经常超出调整纯粹问题的范围，对只有美国国会才有权决定的问题作出决定。