欧盟近邻政策：实现安全目标的选择

ENP声明“它将支持实现欧洲安全政策”的目标。^[31]实际上，ENP意识到在邻区建立安全和稳定的复杂性，它认为一种零碎的路径不会成功。欧盟对外关系委员贝尼塔·费雷罗－瓦尔德纳清楚地指出了安全挑战的交织性：“许多分析家描绘了一副暗淡的未来图景，担忧人口、大规模杀伤性武器扩散、政治极端化、经济和能源流动的可能崩溃。复杂的相互关联的问题，像贫穷和社会排斥、移民、有组织犯罪和武装暴力、腐败、侵犯人权和环境恶化，使局势更为复杂。”^[32]ENP想要实现的安全目标与欧洲安全战略的主要目标是一致的。虽然《欧洲安全战略》没有明确谈到ENP作为在欧盟邻区建立安全的一种方式，但很清楚，ENP是在欧盟周边地区实现安全的重要工具。^[33]ESS和ENP在同一时期被构想并非偶然巧合：前者于2003年6月起草，最终于2003年12月被欧盟理事会批准；而后者是2003年3月由欧盟委员会提议，并很快得到欧盟理事会的赞成，虽然ENP战略文件是在一年多以后即2004年5月才被批准。

避免制造新的分界线和发展一个繁荣和稳定的区域（“一个朋友圈子”）无疑符合欧盟的整体安全概念。根据欧盟的整体安全概念，安全是多方面的，通过许多不同的方式来实现：军事的和民用的，包括政治、外交、贸易和发展援助等活动。冷战后欧洲没有面临直接的军事威胁，因此它需要用不同的方式和工具来应对新的安全挑战（国际恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散、地区冲突、失败国家和有组织犯罪）。此外，欧盟具有通过这些方式来实现安全的成功经验。关于分界线的问题，事实上，欧洲一体化自伊始就改变了欧共体/欧盟自身内部边界的性质和功能，也就是说，改变了成员国之间的边界。^[34]在欧洲一体化的大部分历史中，主要就是关于成员国之间实现人员、商品、服务和资本的自由流动，开放共同体内部边界。这首先是限于贸易，之后发展为建立一个内部市场的目标，建设一个没有内部边界的空间，允许和鼓励人员、商品、服务和资本在这个空间自由流动。此外，20世纪90年代创建的申根体系允许欧盟内部公民自由流动。

欧洲一体化进程的一个目标就是要建立起一个共同体，在其中成员国之间高度的一体化使得战争作为解决冲突的一种方式不再可能，建立起某种类似于卡尔·多伊奇所指的“安全共同体”。^[35]根据多伊奇所言，安全共同体最有可能在有很强文化相似性的国家间形成，共同体内部以一种合作的方式来处理共同面临的问题和相互关系，排除了使用武装冲突的方式。此外，欧共体的目标之一是为参与欧洲一体化项目的国家创造繁荣，建立一个繁荣和稳定的区域，但是这个繁荣和稳定的区域专属于能够加入欧洲一体化项目的欧洲国家，对于当时处在苏联影响之下的东欧邻国，它们同西欧国家只存在有限的政治关系。因此，建立一个稳定和繁荣的圈子仅有一个内部维度，只限于欧共体国家，不仅因为它缺少能力来发展一个地区安全政策，而且因为冷战的地缘政治情况不容许那样做。相反，欧盟同非洲、亚洲和拉丁美洲国家（通常是那些成员国想要与其维持特惠关系的前殖民地国家）签署了一些协议，主要是关于贸易和合作的协议。只有在冷战结束之后，随着共同外交与安全政策的建立，欧盟开始对邻区（主要是对东欧）形成一种安全路径。自此之后，欧盟对它的邻区主要追求两种不同的路径和政策^[36]：一是旨在实现稳定的路径，主要基于培育地区合作和广泛的伙伴关系（地区主义）；二是旨在一体化的路径，通过基于严格的条件限制的双边进程，让达到入盟标准的有关邻国加入欧盟。

不管怎样，继续使用“扩大”来实现安全的目标引起了一些问题。首先，欧盟这些年来一直遭受所谓的“扩大疲劳”。在布鲁塞尔和老欧盟成员国那里，扩大越来越不受欢迎，成为公众普遍担忧的原因。一个更大的同时也更低效的欧盟，连同对耗时长久和笨拙的决策进程的担忧，以及对新成员国没有做好充分准备的关切，引起了欧盟的忧虑。与此相联系，一些政治领导人出于一些原因已经要求放缓扩大进程和清楚定义欧盟的边界：为了使欧盟以一种更有效的方式发挥功能，避免冲淡欧洲的政治一体化进程^[37]和避免危害欧洲的政治和文化身份^[38]。更重要的是，更广泛的担忧是认为扩大将意味着工人从新成员国向老成员国的自由流动，这会增加后者的公民失业率。^[39]欧盟已经越来越清楚地认识到，尽管扩大取得了巨大的成功，欧盟不可能无限制地依赖这个工具来实现邻区的安全。

通过ENP在邻区实现安全是另外一种选择。ENP的想法最初是由索拉纳和彭定康在2002年8月7日联合给当时的欧盟轮值主席国丹麦写的一封信里正式提出，这封信强调了安全的重要性：“我们的利益是什么和我们想实现什么？我们的邻区政策有许多重要的目标：沿着我们边界的稳定、繁荣、共享价值观和法制对我们自身的安全来说是基本原则。这些领域的任何失败都将在欧盟层面上增加负面溢出的风险。”在2004年12月第一批ENP行动计划出台时，欧盟对外关系和ENP委员瓦尔德纳列出了她所认为的ENP对欧盟的三个主要好处：①欧盟将获得一个稳定的邻区。欧盟的援助将支持邻国的经济和安全改革，把繁荣和民主扩展到邻区，这对于欧盟及其邻区都是有好处的。②欧盟的边界安全将得到改善。跨界合作的增加有助于应对从移民到有组织犯罪的问题。③由于邻国同意在反恐、不扩散大规模杀伤性武器及和平解决地区冲突上的承诺，欧盟将因此受益。

应该指出，“安全”在ENP里是一个宽泛的概念。2004年6月，欧盟部长理事会把ENP的目标定义为“与邻国分享欧盟扩大的好处，致力于增加欧盟和邻国的稳定、安全和繁荣”。安全在这个语境里与稳定和繁荣联系，事实上稳定和繁荣不仅自身是目标，而且是导致安全的途径。安全有不同的维度：内部稳定、扩大的欧盟与邻国之间的合作（避免产生新分界线）、恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散、地区冲突解决、司法和边界控制问题（特别是移民和有组织犯罪）等。因此，安全意味着在邻国内部的安全、在地区内部的安全、在欧盟外部边界的安全、在欧盟自身内部的安全，这些安全相互影响。

ENP行动计划里的优先项反映出欧洲安全战略确认的威胁及其对安全和战略目标总的路径，《欧洲安全战略》确认的5个威胁（恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散、地区冲突、国家失败和有组织犯罪）以及回应这些威胁的战略目标（建立邻区安全、致力于有效的多边主义、发展一个更强的国际社会、良好运转的国际机构和一个基于规则的国际秩序）都在ENP的行动计划里得到明显的反映。这些行动计划强调通过支持经济和社会转型来实现良治和国家建设，使用贸易和援助计划来促进经济和政治改革，强调基于规则的国际体系的重要性。ENP寻求更多欧盟的伙伴国来分担和帮助实现欧洲安全战略的目标。在寻求实现这些目标上，《欧洲安全战略》重申了一般性的欧盟对外政策以及ENP现有的路径、方法和工具，它强调国际机构、地区组织、国际法律工具（比如武器控制条约和建立国际刑事法庭）的作用，通过“援助项目、条件性和目标贸易措施”来改善治理（特别是法制、反腐败、人权保护）和针对那些把它们自身“置于国际社会之外的国家”^[40]运用条件性。安全政策因此不仅仅通过比如军事行动、警察任务、危机管理和维和等军事和民事维度来发展，而且使用传统的第一支柱工具比如贸易政策、国际协议、技术援助项目和条件性来取得。ENP反映了在使用这些政策工具上加强内在一致性的期望，在总的政策下汇集许多工具，包括双边协议、援助计划和行动计划。此外，欧盟还有把司法和内务合作维度融入到更广的对外关系中的更大尝试。

与前文谈到的综合安全路径相一致，分析ENP提供的对安全挑战的回应不应局限于ENP战略文件或行动计划里被明确称为的“安全”。因为在ENP战略文件里甚至没有任何关于“安全”的标题——只是在“一个更有效的政治对话”的标题下有一系列很重要的安全措施，包括共同外交与安全政策和欧洲安全与防务政策、冲突预防、危机管理、信息交换、联合训练和演习以及可能的参与欧盟领导的危机管理行动。尽管这可能只是一个标签，但它也清楚表明，在ENP的背景和话语里，ENP对安全的路径确实是一个综合的路径。欧盟很好地意识到这样的事实，处理安全挑战所需的工具远远超越传统的外交政策工具。因此可以认为，欧盟，特别是欧盟委员会基本上遵循了它自身对安全的综合路径。在ENP框架里，这种路径符合欧盟是“一个民事力量”的传统，所提议的政策工具主要是外交的、经济的和法律的性质。为实施ENP，欧盟在行动计划的6个主题（政治对话和改革、经济社会发展和改革、管制和与贸易有关的问题、司法和内务、部门、人员接触）之下重新组合政策工具，欧盟决定采用的工具与“民事力量”的工具箱相关联。“技能的提供”“财政激励”和“对话”显著地出现在ENP的执行措施中。正如在战略文件里的情况一样，ENP行动计划也没有专门列出“安全”一章，“政治对话”的标题可能是离经典意义上的“安全”最近的。然而，这一章并没有处理以上列出的所有安全调整，这个部分制定出的行动领域主要涉及冲突、大规模杀伤性武器和其他武器扩散以及恐怖主义等主要的威胁。有组织犯罪、反恐的某些方面（比如与恐怖主义的融资、司法合作和法律实施有关联的方面），列在行动计划里的“司法和内外合作”或“司法、自由和安全领域的合作”的标题下，提出的措施包括在几个领域的信息交换以及对伙伴国的技术和财政援助。这些安全威胁被列在一个非安全的标题下的事实，也表明了一个综合的安全概念不必然导致所有领域的“安全化”。此外，包含在行动计划里的大多数其他措施，被认为是有助于实现增加稳定和繁荣的最终目标并增强安全。

【注释】

[1]William Wallace，“Looking after the Neighbourhood：Responsibilities for the EU-25”，Notre Europe Policy Papers，No.4，July 2003，pp.18～19.

[2]Ole Waver，“Imperial Metaphors：Emerging European Analogies to Pre-nation-State Imperial Systems”，in Ola Tunander，Pavel Baev and Victoria Ingrid Einagel（eds.），Geopolitics in Post-Wall Europe：Security，Territory and Identity，London：Sage，1997，pp.59－93.

[3]European Union，A Secure Europe in a Better World—the European Security Strategy，Brussels，12 December 2003.

[4]A.Tovias，“Mapping Isreal's Policy Options Regarding Its Future Institutionalised Relations with the European Union”，CEPS Working Paper No.3，Brussels，January 2003；R.Del Sarto and A.Tovias，“Caught between Europe and the Orient：Israel and the EMP”，36/4，2001，The International Spectator，pp.61－75.

[5]M.Emerson，“EU-Russia.Four Common Spaces and the Proliferation of the Fuzzy”，in CEPS Policy Brief，No.71，May 2005.

[6]M.Aydin，“Europe's Next Shore：The Black Sea Region after EU Enlargement”，ISS/WEU，Occasional paper No.53，June 2004.

[7]Ruben Zaiotti，“of Friends and Fences：Europe's Neighbourhood Policy and the‘Gated Community Syndrome”，Journal of European Integration，Vol.29，No.2，May 2007，pp.144－145.

[8]European Council，“A Secure Europe in a Better World：European Security Strategy”，Brussels，December 12，2003，p.7.

[9]European Commission，Communication from the Commission to the Council and the European Parliament，Tenth Anniversary of the Euro-Mediterranean Partnership：A Work Programme to Meet the Challenges of the Next Five Years，Euromed Report 89，14 April 2005，p.19.

[10]European Council，A Secure Europe in a Better World：European Security Strategy，Brussels，December 12，2003，p.3.

[11]Country Report Amenia，p.25.所有的ENP国别报告可参见：www.ec.europa.eu/world/enp/documents_en.htm.

[12]针对以色列的ENP国别报告只是简单地指出“政府既不承认也不否认核武器在以色列的存在”。参见：Country Report Isreal，p.11.

[13]西撒哈拉位于非洲西北部，北接摩洛哥，东、南与阿尔及利亚和毛里塔尼亚相邻，西濒大西洋，面积26.6万平方公里。西撒哈拉历史上曾为西班牙的殖民地，1975年西班牙宣布撤离西撒哈拉，并同摩洛哥和毛里塔尼亚分别签署分治西撒哈拉的协议，摩占领北部16万平方公里，毛占领南部9万平方公里。阿尔及利亚谴责摩、毛瓜分西撒哈拉，并支持西撒哈拉人民解放阵线在1976年2月27日宣布成立阿拉伯撒哈拉民主共和国。此后，摩、毛与西撒人阵之间的武装冲突不断。1979年，毛里塔尼亚放弃对西撒哈拉的领土要求，退出西撒冲突，摩洛哥乘机占领了毛里塔尼亚退出的地区。摩洛哥与西撒哈拉人民解放阵线的武装冲突一直持续至1991年，摩洛哥目前控制着西撒哈拉约3/4的地区，西撒哈拉的前途目前仍然未决。1984年，阿拉伯撒哈拉民主共和国被正式接纳为非洲统一组织（即今非洲联盟）成员国，摩洛哥因此宣布退出该组织，至今游离于非洲联盟之外。西撒问题迟迟难以解决，不仅严重阻碍了摩洛哥的经济和社会发展，还对地区稳定与发展、区域一体化建设以及全球反恐形势构成不利影响。

[14]Country Report Moldova，p.10.

[15]Country Report Georgia，p.16.

[16]Council of the EU，Note from the Presidency to the Council，A Strategy for the External Dimension of JHA：Global Freedom，Security and Justice，15446/05，Brussels，30 November 2005，p.2.(www.xing528.com)

[17]European Council，A Secure Europe in a Better World：European Security Strategy，Brussels，December 12，2003，p.3.

[18]John Gault，“EU Energy Security and the Periphery”，in Roland Dannreuther（ed.），European Union Foreign and Security Policy：Towards a Neighbourhood Strategy，Routledge，February 2004，pp.172＆p.182.

[19]European Commission，Communication from the Commission，European Neighbourhood Policy—Strategy Paper，COM（2004）373 final，Brussels，12 May 2004，p.11.

[20]European Commission，Communication from the Commission to the Council and the European Parliamment，An Energy Policy for Europe，COM（2007）1 final.

[21]“纳布科”的名字来源于意大利作曲家威尔第的歌剧《纳布科》。据称，最早筹备此事的奥地利、匈牙利、罗马尼亚、保加利亚和土耳其等国的天然气公司负责人举行第一次会议后，在维也纳看了此部歌剧，遂一致同意用“纳布科”命名该管道。后来，德国能源巨头RWE集团也参与进来。该管道全长约3300公里，目的是将里海地区的天然气经土耳其输送至欧盟国家。其预计投资总额为79亿欧元，年输送天然气能力310亿立方米。

[22]European Council，A Secure Europe in a Better World.European Security Strategy，Brussels，12 December 2003.

[23]《欧洲安全战略》确认的三个安全目标分别是：应对关键威胁（恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散、地区冲突、失败国家、有组织犯罪）；在邻区建立安全；建立一个基于有效的多边主义的国际秩序。

[24]European Council，A Secure Europe in a Better World.European Security Strategy，Brussels，12 December 2003，p.35.

[25]Karen E.Smith，“The End of Civilian Power EU：A Welcome Demise or Cause for Concern？”，International Spectator，Vol.23，No.2，2000，pp.11－28.

[26]Javier Solana，“The EU-Russia strategic partnership”，speech delivered 13 October 1999，Stockholm.

[27]Ibid.，p.7.

[28]European Council，“A Secure Europe in a Better World：European Security Strategy”，Brussels，December 12，2003，p.2.

[29]Ibid.，p.7.

[30]Ibid.，p.13.

[31]European Commission，Communication from the Commission，European Neighbourhood Policy—Strategy Paper，COM（2004）373 final，Brussels，12 May 2004，p.2.

[32]Benita Ferrero-Waldner，The EU's Role in Protecting Europe's Security，30 May 2006，SPEECH/06/331.

[33]关于欧盟睦邻政策的安全维度和它与欧洲安全战略的联系，参见：G.Bonvicini，“The European Neighbourhood Policy and its Linkage with European Security”，in F.Tassinari，P.Joenniemi and U.Jakobsen（eds），Wider Europe.Nordic and Baltic Lessons to Post-Enlargement Europe，Danish Institute for International Studies，Copenhagen，2006，pp.21－28.

[34]M.Comelli，E.Greco and N.Tocci，“From Boundary to Borderland：Transforming the Meaning of Borders through the European Neighbourhood Policy”，European Foreign Affairs Review，vol.12，issue 2，2007.

[35]Karl W.Deutsche et al.，Community and the North Atlantic Area：International Organization in the Light of Historical Experience，Princeton，Princeton University Press，1957.

[36]A.Missiroli，“The EU and its changing neighbourhoods：stabilization，integration and partnership”，in J.Batt，D.Lynch，A.Missiroli，M.Ortega and D.Triantaphyllou（eds），“Partners and Neighbours：a CFSP for a Wider Europe”，Chaillot Papers，no.64，Institute for Security Studies，Paris，2003，p.9.

[37]R.Prodi，“A Wider Europe-A Proximity Policy as the key to stability”，Speech given at the sixth ECSA World Conference on Peace，Stability and Security，Brussels，December 5，2002.

[38]European Policy Statement by Federal Chancellor Angela Merkel in the German Bundestag，Berlin，May 11，2006.

[39]欧盟老成员国在涉及劳动力自由流动上很不愿意。比如，在15个老成员国中，仅仅有3个（英国、爱尔兰、瑞典）允许新成员国的公民在2004年5月扩大之后不受限制地进入他们的劳动力市场。到2006年夏天，芬兰、希腊、意大利、葡萄牙和西班牙决定也这样做。然而，对中东欧求职者大规模涌入的担忧在过去几年明显增加了，特别是在德国、法国等国。根据欧洲晴雨表2006年5月发表的《欧洲的未来》报告，2003年欧盟15国43%的人担心扩大将导致他们国家失业的增加，2006年这个数字上升到63%。在德国，同期这个数字从56%增加到80%，在法国有72%的人和奥地利75%的人担忧扩大对他们的工作是一种威胁。参见：C.Grant，Europe's Blurred Boundaries.Rethinking enlargement and neighbourhood policy，Centre for European Reform，London，2006，p.23.

[40]Ibid.，p.10.