欧盟扩大与近邻政策：路径的依赖

欧盟邻国政策的思路与之前欧盟的邻国政策尤其是扩大政策的思路相似，欧盟邻国政策在结构上和方法上明显借鉴了扩大政策。欧盟与ENP国家签署的行动计划是以欧盟与入盟候选国的联系协议（the Association Agreements）为模型制定的，评估欧盟邻国政策的“国别报告”同样是以扩大政策中的“进展报告”（Progress Reports）为模型。欧盟邻国政策伙伴国也要像入盟候选国一样接受欧盟已有的法规（acquis communautaire）。ENP选择这种方法论的背后有一个强烈的激励因素，也就是希望能够重复扩大进程那样的成功——扩大被认为是欧盟最为成功的外交政策举动，有效地扩展了欧盟和平、稳定、繁荣的区域。许多公开出版的文献都显示ENP的设计源于扩大政策。玛丽思·克莱莫纳认为，“ENP产生的基础可以从欧盟最近的扩大中发现”。^[3]ENP被认定为是欧盟方面制度学习和战略调适的结果，旨在重新界定和扩展它的外交政策领域。^[4]这样的结论建立在对欧盟邻国政策创立进行分析的基础之上，ENP的创立与10个新成员国加入欧盟在时间上是一致的。欧盟从2001－2002年，开始关注东扩可能造成的外部后果，尤其是在扩大后欧盟边界上出现的安全挑战。考虑到扩大前景的不确定性，以及越来越意识到扩大可能成为“一个分裂性和不稳定的因素”，一些欧盟成员国和候选国认为，讨论建设一个“大欧洲”（winder Europe）是有益的。

欧盟邻国政策的政策设计发端于之前的两类政策：针对中东欧国家的入盟政策（保加利亚、捷克、爱沙尼亚、匈牙利、拉脱维亚、波兰、罗马尼亚、斯洛伐克、斯洛文尼亚）；针对巴尔干地区的“稳定和联系进程”（克罗地亚、马其顿共和国、阿尔巴尼亚、波黑、塞尔维亚、黑山）。欧盟邻国政策在机制上的借用，主要体现在以下两个层面：①战略层面/行动战略。条件性原则是对扩大政策的一个重要借用，它意味着欧盟与邻国的双边关系，与双方达成的优先行动项的进程紧密相关；社会化原则是另一个重要的借用，其与“软外交”概念相关，是扩大政策的一个指导要素，寻求通过制造声誉上的压力来影响变化，涉及如点名羞辱、劝说或支持主张改革的力量这样的策略上的措施来引发内部的变化。^[5]②操作层面/具体工具。早期的行动计划直接以中东欧入盟候选国的联系协议为模式。在一些情况下，甚至明确引用哥本哈根标准。^[6]在监管和评价工具方面，欧盟邻国政策内部单方面撰写的报告（即定期的国别报告）与扩大进程中评估候选国的“进展报告”很相似。^[7]从扩大政策到ENP的“政策转移”过程中，更实际的行动出现在人力资源的层面上：“欧盟委员会负责扩大政策的人力资源大部分转移到欧盟邻国政策。”^[8]一些目前在欧盟邻国政策领域工作的重要官员，有着明显的从事欧盟扩大工作的相关背景。

就政策的工具而言，这里的问题就是欧盟邻国政策之下的工具是否比现有的伙伴关系和联系协议（PCAs）以及欧盟——地中海伙伴关系（EMP）的工具更好，它们是否与扩大进程里的工具一样好。欧盟邻国政策的主要工具是行动计划，其列出3－5年的优先行动项。与扩大政策的一个区别是这些优先项不像入盟伙伴关系（Accession Partnership）那样是被欧盟单方面强加，而是由伙伴国和欧盟共同制定（“共同所有”）的。这种路径的根本优势是它考虑到了不同伙伴国之间的差异。就此而言，行动计划是一个比之前达成的对不同邻国采用差不多是“一体适用”的协议更适合的工具。此外，鉴于在行动计划里规定的优先项并非由欧盟强加，而是包含了邻国的意图，因此邻国对待行动计划看起来比对待“伙伴关系和联系协议”更认真，即便行动计划在法律上没有约束力。不过另一方面，在一些情况下行动计划的标准比欧盟原先期望的要低。与之前欧盟对邻国的政策一样，监管是欧盟邻国政策一个主要工具。这有两方面的监管：欧盟委员会提出定期的国别报告，欧盟和伙伴国的联合评估。^[9]与扩大进程中的“进展报告”一样，国别报告也是公开的。

设置负面条件性作为欧盟与东部和南部邻国关系的一种工具还存在，因为之前与这些国家签署的包含人权条款的协议还有效。不过在欧盟邻国政策里，主要是设置正向条件性。在2003年3月的第一份战略文件里，欧盟委员会明确坚持邻国获得欧盟提供的激励应该以邻国实现双方设定的改革目标为条件，在缺乏进展的情况下，伙伴国不应该得到这些激励。^[10]不过之后欧盟在条件性问题上的语气有所软化，在2004年战略文件的政策原则里甚至没有提到条件性问题。类似地，“目标”（target）和“基准”（benchmarks）这些在2003年的通讯里被频繁使用的字眼，在2004年的战略文件里大多被“激励”（incentive）这个词语所代替。事实上，设置了明确基准的条件性被认为不完全与“共有权”原则相容，^[11]2004年的战略文件更多地强调共有权，指出欧盟不寻求对它的伙伴国强加行动优先项或条件性。^[12]这种趋势在2006年的委员会通讯里得以保持。^[13]这种方式对欧盟来说是获得了更多的灵活性，然而这是否有助于解决欧盟政策的公信力问题还是一个疑问。

欧盟扩大是欧盟邻国政策得以产生的一个重要原因。它的产生是为了应对这样的事实：欧盟的新一轮扩大将使乌克兰、白俄罗斯、摩尔多瓦等国成为新的陆地邻国，这引起了欧盟对这些邻国的安全、移民和政治经济合作的关切。欧盟邻国政策是欧盟新一轮扩大期间欧盟委员会活跃的外交政策角色的延伸和调适。欧盟邻国政策最初是在扩大总署（DG Enlargement）内被加以概念化的，只是到后来才被转到对外关系总署。欧盟邻国政策和扩大政策相似的原因部分是由于负责扩大工作的许多委员会官员转而负责欧盟邻国政策。现在负责欧盟邻国政策的就是负责欧盟对外关系的专员贝尼塔·费雷罗－瓦尔德纳（Benita Ferrero-Waldner），其头衔事实上已被修改为欧盟对外关系和欧盟邻国政策专员。欧盟邻国政策也有自己的专门小组，由欧盟对外关系总署的副总干事迈克尔·李（Michael Leigh）领导，其曾经是欧盟委员会与捷克共和国入盟的主要谈判者，也是扩大总署的主任。这个专门小组的许多官员都是从扩大总署过来的，有过参加欧盟扩大工作的背景，比如罗格·韦斯（Rutger Wissels），现在是欧盟邻国政策专门小组的副主任，以及阿克塞尔·沃尔登（Axel Walldén），现在主管欧盟邻国政策的政治和概念问题。这就导致了一些扩大经验的直接借用。这种政策转移显示了欧盟邻国政策关键文件的演进以及与扩大政策的相似性。尽管从扩大政策到欧盟邻国政策，在人员配置上保持连续性具有一成不变的风险，但也有一个潜在的优势，即这些官员有制度学习上的能力。欧盟扩大的谈判起初是一批一批进行的，后来欧盟意识到成批的国家进行谈判可能减缓单个国家的进展，因此在1999年欧盟转而采用一种更灵活、多速进程的“赛舟原则”。不过这种做法在很大程度上失败了，因为那时欧盟委员会有巨大的压力要让特定的国家成批入盟。欧盟邻国政策文件里广泛强调的区别性原则源自扩大政策的经历，事实上欧盟委员会一再强调欧盟不会与所有的欧盟邻国政策伙伴国采用一种方式打交道。欧盟邻国政策伙伴国的官员把区别性原则看作是欧盟邻国政策的一个重要优点，最先签署行动计划的那些邻国对它们与欧盟关系的进展不会因为落后的邻国而延误。负责欧盟区域政策的欧盟委员会专员Danuta Hübner认为，把所有国家作为一个单一的圈子来对待是荒唐的。^[14]欧盟对乌克兰在2005年选举之后的变化作出的回应，说明欧盟邻国政策的区别性是真实存在的。

可以得出结论，在欧盟邻国政策和扩大政策之间有很强的相似性。不过，欧盟的政策议程能否成功不仅受到政策设计的影响，还取决于其他许多因素。接下来的问题就是欧盟委员会能否在欧盟邻国政策里复制扩大政策取得的成功。邻国通过ENP进行经济改革是可能的。然而，如果目标是在欧盟邻国政策国家取得类似2004年入盟国那样的政治改革成就，需要考虑到的一个重要差别是ENP国家的起点更低。ENP国家需要加强民主和法制，改革司法和与腐败及有组织犯罪作斗争；尊重人权和基本的自由，包括媒体和表达自由，保护少数民族和儿童权利，性别平等，工会权利和其他核心的劳工标准，反对酷刑和防止虐待。^[15]

2003年欧盟邻国政策（ENP）发起时，在欧盟看来，大部分ENP对象国都存在广泛的侵犯人权记录，政治上缺乏民主，经济上贫穷落后。在冷战结束后的十多年时间里，由于政治和经济转型造成的混乱和权力滥用，ENP国家在人权和民主等方面的情况进一步恶化。到2003年，ENP国家的人权状况比1993年时欧盟的入盟候选国还差，而它们的人均GDP相比1993年时的入盟候选国也有很大差距。在1993年，欧盟当时的入盟候选国人均GDP是4 333美元，ENP国家的人均GDP是2 200美元。到2003年，入盟候选国人均GDP达到6 196美元，而ENP国家的人均GDP仍然只有2 543美元，其中高加索国家和西部独联体国家的GDP最低，分别为839美元和1 300美元。地中海沿岸地区的ENP国家数据稍好一点，它们的人均GDP为3 649美元。（数据来源：世界发展指数数据库）。

表4.1　欧盟与东部ENP国家的人口及GDP比较（2016年）

(www.xing528.com)

数据来源：欧盟统计局（Eurostat），https：//ec.europa.eu/eurostat/web/main/home

表4.2　欧盟与南部ENP国家的人口及GDP比较（2018年）

（续表）

数据来源：欧盟统计局（Eurostat），https：//ec.europa.eu/eurostat/web/main/home

以上阐述的ENP国家与“扩大”对象国之间的这些差别很重要，不仅因为它们与欧盟的价值观有关，而且因为它们包含了实现民主的重要条件。尽管对于民主的条件是什么以及为什么会是这样的条件还有争议，但一些关键的要素在大多数ENP国家是缺乏的：消除绝对贫困；缺乏总收入和权力制衡；教育和识字率；国内冲突的解决；一个有活力的市民社会和一个欣欣向荣的市场经济。一些人认为强大的伊斯兰原教旨主义压力降低了欧盟对邻国民主化的期望。之前扩大政策针对的欧盟成员候选国没有这样的压力，但欧盟的一些地中海邻国则有这些压力。与1993年时的欧盟成员候选国相比，欧盟邻国政策伙伴国在更低的民主、人权、劳工权利和法律及秩序的起点上起步。这可能导致对改革前景的怀疑。除了这些差别，欧盟与入盟候选国和ENP对象国这两类国家的历史关系也不同，主要有两个差别：一是欧盟虽然在20世纪90年代初期对中东欧的入盟候选国有很大的热情和善意，但在冷战期间欧盟却没能广泛接触这些国家。二是欧盟和ENP国家维持着长期的经济联系，对这些邻国提出人权和民主问题也长达数十年了。此外，自20世纪90年代以来，欧盟加大了在全球促进民主的努力。欧盟与ENP国家的这种关系听起来像是欧盟可资利用的一笔资产，但由于欧盟促进民主化的努力没有取得成效，这种历史反而给现在的欧盟邻国政策的公信力打上了一个问号。

实际上，一些批评家认为欧盟的民主促进努力缺少协调、没有计划，采用的路径被认为过于简单化。自欧盟议会1999年以来每年发布年度人权报告，但被认为覆盖的国家过于分散、内容肤浅，没有可比较的系统性的民主评估。尽管欧盟在与第三国的协议中常常使用政治条款，但当一些国家以非民主方式行事时，欧盟没有一贯地施加制裁、废止合同援助或贸易条款。民主进步和援助分配之间只有很小的相关性，对于受援国的民主机构在很大程度上是形同虚设，欧盟是能够容忍的。欧盟只有在战略上便利时才推进规范性议程，因此ENP国家不重视ENP战略文件和行动计划里的规范性话语。

过去10年，入盟候选国在争取欧盟成员资格时，欧盟对它们的国内政治体系施加了巨大的影响。在2004年第五次扩大前夕，欧盟委员会开始思考这次扩大会怎样影响到欧盟的对外关系，欧盟怎样把扩大政策里的改革激励运用到欧盟的新邻国。最终的结果是，2004年5月欧盟委员会发布了《欧盟邻国政策战略文件》^[16]，欧盟邻国政策作为应对扩大后欧盟与新邻国关系的政策正式出台。欧盟明显地把扩大政策作为欧盟邻国政策的模型，欧盟委员会对欧盟邻国政策的概念化和发展利用了过去欧盟扩大经验的多重要素。与扩大政策一样，欧盟邻国政策是一种结合了社会化和条件性战略的政策，主要的问题在于这种政策在没有入盟前景作为激励的情况下能否发挥作用。欧盟给予ENP国家“除了（欧盟）机构之外的一切”这样的激励会促进民主和人权改革吗？