欧盟扩大与近邻政策：性质和原则

尽管ENP是以扩大政策为模型制定的，但就其旨在把欧盟传统的针对邻区的稳定政策和一体化路径结合起来的意义上来说，ENP是一项新的政策，是一种针对整个邻区的新路径。ENP不为参加国提供欧盟成员资格的前景，这是它与扩大政策的最大区别。入盟前景的缺失将在很大程度上影响ENP的成功。在对共同价值观（民主、人权、法治、善政、市场经济原则和可持续发展）相互承诺的基础上，欧盟将为邻国提供一种特惠的关系，与邻国建立起更深入的政治关系和经济一体化。作为欧盟近年来最受关注的一项对外政策，ENP是欧盟对邻区实施有效和具有内在一致性的外交和安全政策的一个试验，将对欧盟的对外政策一体化和国际行为体属性产生显著的影响。ENP在两个重要的方面区别于传统的外交政策。一方面是ENP伙伴国在与欧盟的关系上有一种特殊的地位，“ENP给伙伴国提供一种新型关系，超越了一般的合作，包含更紧密的政治联系和经济一体化的要素”；^[65]另一方面，ENP是一个涵盖范围广泛的概念，涉及到内政和外交层面上的紧密合作，超越了传统的外交政策。下面就ENP的主要性质和特性进行分析。

（一）ENP是一项跨支柱的安全政策，是欧盟共同外交与安全政策（CFSP）的地区实践

这里的安全是一个宽泛的概念，包括传统安全与非传统安全，涵盖ENP国家内部的安全、在地区范围内的安全、欧盟外部边界的安全、欧盟内部的安全，这些安全层面相互影响。ENP覆盖的政策领域很广，从人权和法制到经济一体化和环境保护，涉及到欧盟及其成员国、ENP国家等各方的内政与外交。ENP的跨支柱性突出地表现在它的目标与欧盟的三个支柱都相关：第一支柱（经济发展和更紧密的经济一体化、环境保护、能源政策等）；第二支柱（加强邻国内部政治稳定、地区冲突预防、反恐和防扩散等问题上的合作）；第三支柱（打击有组织犯罪、反腐败等）。ENP的这种跨支柱属性也可能引起在决策、政策执行时各支柱界限间的争端。

ENP作为欧盟共同外交与安全政策的地区实践可以从2003年12月欧盟理事会通过的《欧洲安全战略》（ESS）的更大框架内得到更好的理解。2003年美国入侵伊拉克引发了欧盟内部的分裂，因此欧盟有必要阐述一个与众不同的欧洲安全路径。欧盟把对全球安全的责任基于自身一体化方面的成就之上，欧盟把自身视为冲突解决、地区冲突预防的典范，支持多边主义和加强国际及区域制度。《欧洲安全战略》有很强的地区维度，尽管其标题指的是欧洲并提及全球安全，但重点强调的其实是欧盟的邻区和边界的安全：“在我们边界上的国家的良好治理符合欧洲的利益。卷入到暴力冲突中的邻国，有组织犯罪猖獗的弱国，不正常的社会或边界上人口的爆炸性增长，所有这些都构成欧洲的问题。新成员国增加了我们的安全但同时也使欧洲离麻烦地区更近。我们的任务是在欧盟的东部和在地中海边界促进一个有良好治理的国家圈子，欧盟与它们一起共享紧密和合作的关系。”^[66]对邻区安全的这种强调要求欧盟作出切实努力来构建一项具有内在一致性的跨支柱政策，因此说ENP是欧盟共同外交与安全政策的地区实践，是欧盟对邻区实施有效和内在一致的外交和安全政策的一个试验。ENP行动计划的优先项反映出《欧洲安全战略》确认的威胁及其对安全和战略目标的总路径。《欧洲安全战略》确认的5种威胁（恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散、地区冲突、国家失败和有组织犯罪）以及回应这些威胁的战略目标（建立邻区安全、致力于有效的多边主义、发展一个更强的国际社会、良好运转的国际机构和一个基于规则的国际秩序）都在ENP的行动计划里得到明显的反映。由于ENP的跨支柱性，ENP的实施将有助于欧盟各支柱及成员国之间的协调，从而促进欧盟对外政策的连贯性和一致性，推进欧盟对外政策的一体化。

（二）差异性、双边性与联营性或共同所有权（joint ownership）是ENP的主要特性(www.xing528.com)

ENP把在中东、北非、东欧和南高加索的广泛地理范围的、情况迥异的许多邻国纳入到同一政策框架下，这就决定了这项政策的差异性。作为一项差异化的政策，ENP建立在“对共同价值观的彼此承诺”之上，从一套“共同原则”出发，采用对邻国区别对待的方式。ENP的一个主要创新就是用差异化的方式代替了“一体适用”（one-size-fits-all）的做法。在“一体适用”的方式里，一项相同的政策适用于整个区域（比如扩大政策对于中东欧的所有入盟候选国）。考虑到ENP国家在大小、经济力量、政治体系和文化等方面的高度差异，为这些国家量身打造行动计划是符合逻辑的。可以理解，欧盟与乌克兰打交道的方式不同于叙利亚、以色列或摩洛哥。ENP还表现出了很强的双边性和联营性。行动计划是由欧盟委员会提议，然后与各邻国分别进行谈判，在行动优先项上双方需要达成一致。ENP的行动计划基于两个基本原则：联营和对共同价值观的承诺；根据每一个伙伴国的具体情况为其量身定做行动计划。行动计划执行的监管方式加强了这项政策的联营性。监管是在“伙伴关系或合作协议”或“联系协议”之下建立起来的机构内进行的，这些机构有把伙伴国、欧盟成员国、欧盟委员会和理事会秘书处的代表集中在一起的优势。不管怎样，尽管说伙伴关系和共同所有权是ENP的特性，但与ENP伙伴国相比，欧盟权力的非对称性和主导地位仍很明显。

（三）ENP赞成实施正向条件性

扩大政策和ENP都试图通过设定条件并依据条件的实现情况予以奖励或惩罚的方式来指导目标国的改革。这种条件性工具是欧盟结构性外交政策的核心，它是欧盟与目标国达成的许多协议的基础，不仅以民主化或尊重人权的条款形式出现，而且也以经济改革的条款形式出现。在扩大进程里，条件性的基本框架是根据哥本哈根入盟标准来构造的。ENP赞成正向加强的做法，避开了负面条件性的概念（即在违反基本原则的情况下取消奖励或实施惩罚）。“欧盟—地中海联系协议”包含了负面条件性的要素：一旦出现对尊重人权协议条款的实质性违背，可中止联系协议。然而，这样的条款在ENP国家的行动计划里甚至没有被提及。ENP条件性的成功实施受到以下几个因素的影响^[67]：①ENP要取得成功，条件性的确定性很重要。欧盟提供的承诺必须有明确的界定，但ENP的条件性仍有很多模糊的地方和不确定性。欧盟委员会前主席普罗迪作出了很大的承诺，许诺ENP伙伴国将“分享除了欧盟机构之外的一切”。^[68]但这种承诺含糊不清，欧盟是否愿意分享所有好处是很不确定的。②奖励的大小很重要。由于ENP不提供入盟前景，欧盟提供的激励是否足以引发邻国进行重大的改革值得怀疑。特别是在政治条件性方面，邻国采纳的国内代价常常很高，只是建立“特惠关系”这样的激励可能是不够的。③时间范围是决定性的。虽然ENP根据定义是长期性的政策，但如果提供回报的时间太慢，条件性将失去它的效用。欧盟期望ENP伙伴国的现任政府进行改革，但提供的回报可能却是由下一任政府获得，这就减少了现任政府实施欧盟条件性的动力。④ENP国家不会以更低的成本从其他渠道获得类似的回报，ENP才有望成功。尽管东部邻国对欧盟有很大的依赖性，但一些ENP伙伴国也有其他的渠道来获取奖励，比如乌克兰有可能以更低的成本从俄罗斯获取类似的奖励（尤其是能源供应）。

总的来看，欧盟邻国政策是欧盟针对周边邻国的一项全面的结构性外交政策，它不仅在政策话语层面支持对象国进行结构性变革，而且通过一套完整的实施机制来落实政策，这套机制获得欧盟的预算支撑，并且有欧盟的行政机构负责其运作。同时，通过对伙伴关系、共同利益和共有权的强调，来确保这项结构性外交政策能获得足够的合法性和内生支持。