欧盟扩大与近邻政策的发展

简言之，欧盟邻国政策寻求通过更大的政治、安全、经济和文化合作来扩展参与欧盟各种活动的机会（尽管是在低于成员资格的层次下）。如果ENP不向目标国提供成员资格前景，那么可以提供什么作为激励？2003年3月，欧盟委员会声称欧盟的邻国应该被给予“在欧盟内部市场的一个利益”的前景。接下来，这个激励演变成更具体的建议，比如签署特别的自由贸易协定或参与欧盟的项目和机构。^[41]在朝着实现ENP的总体政策目标迈出全面步骤之后，欧盟委员会随之完善了现有的国别战略。为了使其与欧盟与邻国之间现有的关系框架相适应，ENP被重新塑造。每一份国别战略文件随之提供了一份2002－2006年的战略框架，这些战略文件列出了欧盟合作目标和政策回应，并确认了被定义为关键优先项的合作领域。此外，它们对每一个伙伴国的政策议程、政治和社会经济形势做了一个评估。与此同时，欧盟委员会起草了第一批国别报告。2004年5月，与欧盟有联系或伙伴关系协议的首批7个ENP国家的国别报告发布，这7个国家是乌克兰、突尼斯、摩洛哥、摩尔多瓦、约旦、以色列、巴勒斯坦。2005年3月，针对另一组被纳入这项政策的国家（格鲁吉亚、阿塞拜疆和亚美尼亚）和联系协议已经生效的国家（埃及和黎巴嫩）的5份国别报告发布。这些报告提供了ENP国家政治、经济和社会局势的一个概述以及将来评估每一个欧盟伙伴国取得成就的空间。

欧盟邻国政策是通过具体的《欧盟邻国政策行动计划》（ENP Aciton Plan）来付诸实施的。欧盟与每一个伙伴国共同制定行动计划，内容覆盖了政治、经济、贸易等许多具体行动的关键领域。行动计划本身并不带来新的法律义务，现存的“伙伴关系与合作协定”以及“联系协定”继续作为欧盟与东部及南部邻国伙伴关系的法律基础。为了给ENP提供更有力的法律基础，《欧盟宪法条约草案》加入了一条关于欧盟及其周边的特别条款，其规定，欧盟应该发展与周边国家的“一种特殊关系”，目的是为了建立“一个繁荣和友好的周边地区”；为了达到这个目的，欧盟有权力与相关国家缔结特别协定。^[42]ENP只是希望比现有协定带来更大的附加值，比如说，在地中海地区，它的目标并不是取代欧盟—地中海伙伴关系，而是希望欧盟—地中海伙伴关系能从ENP中受益。欧盟部长理事会认为行动计划应该是全面的，但同时应该明确数量有限的关键优先项并为改革提供真正的激励。行动计划应该在可能的地方促进地区合作。在经过大约一年的部长级会谈之后，最早提议的首批7份行动计划于2004年12月出台，针对以色列、约旦、摩尔多瓦、摩洛哥、巴勒斯坦、突尼斯和乌克兰7个国家。2005年，与亚美尼亚、阿塞拜疆、埃及、格鲁吉亚和黎巴嫩5国的行动计划也开始准备。^[43]至此，欧盟已经与16个近邻政策对象国中的12个进行了谈判。白俄罗斯、阿尔及利亚、利比亚和叙利亚4个国家，由于拒绝采纳欧盟邻国政策的逻辑，或是由于欧盟拒绝启动谈判，它们尚不在制定行动计划之列。

行动计划通过短中期（3－5年）优先事项的方式共同规定政治和经济改革的议程，覆盖了政治对话和改革、经济和社会合作与发展、贸易相关的问题和市场及管制改革、司法和内务领域的合作、在各部门的合作（比如交通、能源、信息社会、环境、研究和开发）以及人的维度（人员往来、市民社会、教育、公共卫生）。实施过程由欧盟委员会（发展与合作总司）和欧盟在对象国的代表团管理和监督，由欧盟众多的金融工具提供金融支持。欧盟委员会就行动计划的执行发布定期报告，就取得的进展以及存在的不足作出评论，这是一个通过定期检讨和升级双边关系以换取遵守共同商定的承诺来明显加强条件性要素的程序。2006年12月，欧盟委员会发布了首批关于行动计划实施情况的进展报告。此外，作为ENP执行情况报告的一部分，2006年12月欧盟委员会发表了《加强ENP》^[44]的通讯文件，2007年12月欧盟委员会发表《强劲的ENP》^[45]的通讯文件，对怎样进一步加强这项政策提出了建议。

作为对在相关改革上取得进展的回报，欧盟提供的激励是进一步融入欧盟的治理结构、增加援助以及加强的市场准入，比如一个修改后的普惠制（‘GSP plus’，即普惠制“加惠”）。很明显，普惠制“加惠”是欧盟回应众多发展中邻国的需要以及促进可持续发展和良好治理的关键工具之一。2006年1月，摩尔多瓦成为普惠制“加惠”的第一个受益者。按照欧盟对外关系专员费雷罗－瓦尔德纳的说法：“该计划确实能够更好地进入欧洲市场，它也改善了原产地规则的认证和控制，这也就打开了可能给予更多自主性贸易优惠的道路。”^[46]

财政和预算问题是政策制定的重要方面。截至2006年，欧盟对ENP对象国的援助是通过不同的项目渠道来进行的，比如对新独立国家（NIS）通过TACIS计划（技术援助独联体国家计划）、对地中海国家通过MEDA计划（欧盟援助地中海发展计划）。^[47]在2007－2013年度财政展望的艰难谈判之后，欧盟部长理事会最终决定，ENP将获得欧盟总额为500亿欧元的对外行动总预算的约20%。自2007年以来，ENP的经费分配由新的财政援助工具，即“欧盟邻区与伙伴关系工具（ENPI）”来进行。类似于“扩大”政策的做法，ENP的援助将更加灵活和更受“政策驱动”，旨在促进对象国可持续发展的目标，以及促进ENP国家与欧盟的政策及标准趋同，并支持在ENP行动计划里商定的优先行动事项。它最具创新性的一个特点是，需要“对当前的局势进行根本简化，在当前局势里，欧盟外部边界上所进行的跨界合作，受到通过不同规则操作的内部和外部资助工具的妨碍”。^[48]这意味着与非欧盟国家的跨界合作将更为便捷，把伙伴国置于同一个资助的机制和工具之下。ENPI也设想扩展对伙伴国的技术援助形式，它之前被用于中东欧国家与欧盟恢复友好关系的进程中，比如技术援助和信息交流（TAIEX）、与欧盟成员国政府的长期结对安排（国家的、地区的或当地的），以及参与共同体项目和机构。此外，欧盟委员会期望行动计划里确认下来的、与当事国当局协商确定的优先事项，能在指导受其他捐助国和机构援助的项目方面发挥“灯塔效应”。ENP将呈现欧盟与第三国关系中的一种独特类型——“一种与邻国的特殊关系”，“旨在建立一个基于欧盟价值观的繁荣、睦邻的区域，特点是基于合作的紧密与和平的关系”。^[49]欧盟试图对ENP国家输出规范，援助它们的经济与社会发展，推动它们的政治改革，但不对它们开启加入欧盟的大门，从而在欧盟周边形成一个有良好治理的“朋友圈”。(www.xing528.com)

2010年底“阿拉伯之春”骚乱发生后，考虑到邻区局势的变化，欧盟在2011年对ENP的原则、范围和政策工具进行了评估。2011年5月，欧盟制定了实施欧盟邻国政策的“新策略”，在这一新策略中，欧盟邻国政策的目标和原则都有所改进。欧盟邻国政策的目标不再只是支持民主，而是支持“深度民主”^[50]；不再只是经济发展，而是“可持续的经济和社会发展”；不再只是创建自由贸易区，而是创建“深入且全面的自由贸易区”（Deep and Comprehensive Free Trade Areas），不仅只是为了消除贸易壁垒，而且旨在实现对贸易有影响的领域（如卫生制度、动物福利或政府采购等领域）在监管上趋同。原则方面的改进主要有三方面：一是ENP的条件性原则进一步加强，欧盟期望对象国能进一步加强经济自由化和政治自由化；二是对象国的内部改革越多、进程越快，就越有可能从欧盟那里获得更多回报，包括市场、人员流动和资金，即欧盟市场对ENP对象国的产品进一步开放、更大程度的签证便利化和签证开放、加大资金支持力度；三是由于对象国国情各异，这种加强了的条件性原则将导致欧盟对不同ENP对象国实施更具差异性的政策。^[51]欧盟希望通过对ENP在目标和原则方面作出改进，提升ENP的效用，实现周边邻区的稳定与发展。

考虑到在2011年之后，欧盟周边邻区的形势发生了很多显著的变化，欧盟委员会联合欧盟负责外交事务与安全政策的高级代表发布了一份新的评估报告，对ENP进行了修订。^[52]鉴于阿拉伯之春，叙利亚战争、乌克兰危机等引发地区局势的动荡，修订后的ENP，就政治、经济和安全等方面来看，地区稳定成为该项政策的中心目标。对于ENP应当以何种形式继续推行，评估报告达成了如下共识：ENP对象国有不同的期望，欧盟与它们的关系应更好地反映这种现实；ENP既反映了伙伴国的利益，也反映了欧盟的利益；伙伴关系应聚焦于更少的优先项目；欧盟成员国应更多地参与ENP；伙伴国对ENP的所有权应该加强。因此，修订后的ENP着重强调两个原则：一是对邻国采取差异化的路径，尊重伙伴国不同的期望，更好地实现欧盟及其伙伴国的利益；二是伙伴国和欧盟成员国之间对该项政策不断增加的共同所有权（an increased ownership）。2015年发布的这份ENP评估报告对合作的共同优先事项进行了修订，以更好地适应时代和地区形势的演变。除了善治、民主、法治和人权，还提出了三个共同优先事项：发展经济以实现稳定；安全维度；移民和流动。新的欧盟邻区工具（European Neighbourhood Instrument，ENI）是实施ENP的主要财政工具，它建立在ENPI所取得的成就之上，2014－2020年预算约为154亿欧元。大多数ENI资金将用于为每一个伙伴国量身打造的双边合作，关键的要素是ENP双边行动计划，这种双边行动计划是欧盟和每一个伙伴国之间共同达成的，作为指导优先合作事项的政治框架，它列出了中短期内政治和经济改革的议程。除了双边合作外，ENI资金也支持地区、整个邻区范围以及跨界合作项目，这些项目是作为双边合作项目的补充。

表3.1　ENP演进的时间表