欧盟扩大与近邻政策取得成果

欧盟邻国政策（ENP）是《欧洲联盟条约》第8条所制定的目标的体现，该条款也被称为“睦邻条款”（Neighbourhood Clause）：“联盟应与其邻国发展特殊关系，目标是建立睦邻和繁荣地带，这种特殊关系以联盟的价值观为基础，以建立在合作基础上的紧密和平关系为特征。”^[21]ENP作为欧盟与它的东部及南部邻国关系的一个新的政策框架是在2003年正式发起的，从时间上看这在2004年5月欧盟正式接纳10个中东欧国家入盟之前。然而，欧盟对近邻的新路径的起源可以追溯到1997年7月欧盟委员会发表的《2000年议程》，其强调了新邻国对扩大的欧盟的重要性以及通过“大欧洲”的合作确保稳定的需要。2001年和2002年欧盟委员会发布的战略文件强调了一个更为实质性的“近邻政策”，包括建立一个大自由贸易区、与内部市场的规则和管制框架的渐进性趋同、在移民问题和边界管理上的合作。^[22]欧盟与东部和南部两个邻区的现有合约协议关系将通过一个更具内在一致性的邻区政策联系起来。尽管强调了“扩大”对于新邻国的关系，这两份战略文件对于欧盟与邻国的任何可能的新关系的性质仍然模糊不清。

自此以后，欧盟委员会的工作重点逐渐从处理扩大事务转向促进一项邻区政策。欧盟当时的成员国及即将入盟的国家承认需要一项针对东部邻区的新政策。2001年，波兰政府提出了发起“东部区域规划”（Eastern Dimension）的想法，旨在通过紧密的合作和援助，在扩大的欧盟和非成员国之间防止出现新的分裂。波兰呼吁形成一个针对东部邻国的更具内在一致性和全面的框架，类似于“北部区域规划”的行动计划。波兰建议欧盟应该给予乌克兰、摩尔多瓦和白俄罗斯这3个东部邻国入盟的前景，取决于它们的政治和经济转型。2002年1月，英国外交大臣斯特劳给时任欧盟轮值主席国西班牙的外长约瑟夫·皮克写了一封信，建议欧盟给乌克兰、摩尔多瓦和白俄罗斯提供一种“特殊的邻国地位”。^[23]斯特劳认为，乌克兰、白俄罗斯和摩尔多瓦应该被给予“明确和实际的激励”以促使它们继续进行政治和经济改革，并被授予“特殊邻国”的地位——基于坚定地致力于民主治理和自由市场原则之上。在这个阶段，欧盟还没有考虑到要把“特殊邻国”地位授予南部地中海邻国。但正如20世纪90年代欧盟的东扩导致“欧盟—地中海伙伴关系”的产生，欧盟委员会在2003年发布的“大欧洲”通讯把这项新政策的地理范围扩大到10个南部地中海国家，这个决定主要是由西班牙、法国^[24]、意大利等南部欧盟国家促成的。这几个南部欧盟国家担心2004年的扩大可能会把欧盟的重心向东转移，以位于南部边缘的非成员国为代价。

2002年4月，欧盟总务理事会首次要求欧盟委员会和负责共同外交与安全政策的高级代表就欧盟与邻国的关系进行思考。2002年8月，共同外交与安全政策高级代表索拉纳和欧盟对外关系委员彭定康给丹麦轮值主席寄了一封信，请求将于当年12月在哥本哈根召开的欧盟理事会认真考虑“避免在欧洲形成分界线，并同时对来自欧盟新边界的挑战作出回应的双重挑战”。接下来，索拉纳试图加强对于邻区的外交政策视角，因为欧洲安全战略（2003年12月索拉纳提交了这份战略的初稿）宣称“在我们的邻区建立安全”^[25]是欧盟的核心战略目标之一。(www.xing528.com)

同时，考虑到即将到来的扩大，入盟谈判工作组/扩大总署被迫进行一些人事变动和“官僚政治”^[26]，这意味着若干扩大总署的职员不得不转到其他单位。然而，由于组织惯性，承担起欧盟邻国政策责任的是负责扩大的委员费尔霍根（Günter Verheugen），而非他的同事彭定康。2002年12月，欧盟哥本哈根理事会最终批准了“大欧洲”的想法和欧盟邻国政策。时任欧盟委员会主席普罗迪于2002年12月在一次演讲中谈到，欧盟需要一个“朋友圈子”，“我们需要准备好（向邻国）提供超过伙伴关系和少于成员资格（的地位），但也不排除后者”。^[27]2003年3月，欧盟委员会发布“大欧洲—邻区：与我们的东部和南部邻国关系的一个新框架”的通讯。^[28]迈克尔·爱默森（Michael Emerson）注意到了这份通讯的双重标题（大欧洲—邻区），建议对这项政策作出概念上的澄清以及在大欧洲和大中东之间作出区分。^[29]爱默生把“大欧洲”同欧洲理事会（the Council of Europe）界定的空间等同起来，包含有欧洲愿望的所有邻国，其中包括南高加索国家。这样一个更广泛的欧洲大陆的观念包含欧盟、俄罗斯和欧洲的其余部分。欧洲的邻区超越了欧洲大陆，从北非延伸到中亚。在南部和东南部，它包含所有已经是巴塞罗那进程伙伴国的地中海国家。这些国家与中东的其余部分相连接，包括海湾国家。欧洲的邻区延伸到俄罗斯在中亚的邻国（乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦、土库曼斯坦、哈萨克斯坦等几个前苏联加盟共和国，它们是欧洲安全与合作组织的成员国）。2003年7月，ENP工作组在时任扩大事务专员君特·费尔霍根的领导下成立；2004年5月，欧盟委员会发布ENP战略文件^[30]，标志着欧盟邻国政策正式形成。ENP战略文件列出了ENP的原则和目标：旨在“与邻国分享2004年欧盟扩大的好处，加强有关各方的稳定、安全和福利”，以“防止在欧洲出现新分界线”。^[31]欧盟委员会主席普罗迪强调“ENP的目标是把表明欧盟本质的一系列原则、价值观和标准扩展到邻区”。^[32]欧盟试图说明ENP是关于与欧盟的伙伴关系，而不是欧盟的成员资格。然而，由于普罗迪宣称“我们需要准备好提供超过伙伴关系但少于成员资格，但不排除后者”，使得ENP仍然有一些模棱两可的地方。