欧盟扩大与近邻政策：邻国及政策解析

欧盟的周边地区，主要是指西巴尔干地区、东部邻区、地中海及中东地区。在前文讨论的几种政策模式的基础上，按照地缘位置和双边关系的亲疏远近，欧盟当前的邻国可以分为以下五类^[25]：

第一类邻国是欧洲自由贸易联盟（European Free Trade Association）国家，包括冰岛、挪威、瑞士和列支敦士登4国，对待这些邻国的政策是欧洲经济区。关于这类邻国的情况前文已经提及，在此不再赘述。

第二类邻国是入盟候选国，包括西巴尔干地区国家和土耳其，欧盟针对这些国家的政策是“哥本哈根入盟标准”，最先与土耳其、克罗地亚和前南斯拉夫马其顿共和国（现已改名为“北马其顿共和国”）^[26]3个国家展开入盟谈判。长期以来，加入欧盟是土耳其的国家发展战略，早在1959年7月土耳其就向当时的欧洲经济共同体提出了成为联系会员国的申请；1987年土耳其向当时的欧共体提出入盟申请，但都未被接受。1963年9月12日土耳其与欧洲经济共同体签署了一项联系协定，这项协定维系了双边关系的持续发展；1996年1月1日双方建立关税联盟，从而促使双边的经贸合作更上一层楼；1999年12月欧盟赫尔辛基峰会上，土耳其被正式提名为入盟候选国；2001年3月土耳其与欧盟建立了入盟伙伴关系（Accession Partnership）；2004年12月欧盟布鲁塞尔峰会宣布土耳其的政治发展已达到哥本哈根入盟标准，双方可以展开入盟谈判；2005年10月3日欧盟与土耳其的入盟谈判正式启动。^[27]克罗地亚在2003年2月21日向欧盟提出入盟申请；2004年6月欧盟布鲁塞尔峰会宣布克罗地亚已经具备入盟候选国资格；2005年10月3日双方正式展开入盟谈判，并于2006年2月建立了入盟伙伴关系（Accession Partnership）。^[28]前南斯拉夫马其顿共和国在2004年3月提出入盟申请；2005年欧盟布鲁塞尔峰会宣布其具备入盟候选国的资格。

第三类邻国是潜在的入盟候选国，包括阿尔巴尼亚、波黑、塞尔维亚和黑山4个西巴尔干国家。2000年6月欧盟在葡萄牙的费拉召开的峰会（Feira Summit）上宣布，西巴尔干地区的国家具有加入欧盟的前景，2005年6月欧盟布鲁塞尔峰会再度确认了这项承诺。在欧盟整体的扩大政策中，欧盟委员会提出了所谓的“稳定与联系进程”（the Stabilisation and Association Process）计划，作为协助西巴尔干国家达到入盟标准的辅助策略，目的是使西巴尔干国家逐渐接受欧盟的标准与法规，以便达到入盟标准。“稳定与联系进程”在2000年11月萨格勒布峰会中获得通过，2003年6月欧盟塞萨洛尼基峰会（Thessaloniki Summit）再度重申了“稳定与联系进程”是欧盟对西巴尔干地区的主要政策。“稳定与联系进程”的政策架构包括三部分：一是稳定与联系协定（Stabilisation and Association Agreement），这是“稳定与联系进程”的核心部分，目的在于构建欧盟与每一个西巴尔干国家的条约关系，其主要内容包括政治对话、区域合作、建立自由贸易区、适用欧盟法律等；二是自主贸易措施（Autonomous Trade Measures），目的在于建立一个自由贸易区，让西巴尔干国家的商品能够不受数量限制地自由进入欧盟市场；三是财政援助，“稳定与联系进程”的主要财政援助工具是所谓的CARDS计划，即“共同体援助重建、发展与稳定计划”（Community Assistance for Reconstruction，Development and Stabilisation）。欧盟对这类邻国致力于促进民主和经济发展而提供的激励是所谓的“欧盟前景”，也就是在一个合理的时间范围内成为欧盟正式成员国的前景。

第四类邻国即俄罗斯。俄罗斯是欧盟最大的邻国，其在地缘政治、安全、能源等方面都对欧盟有着重要的影响。欧盟最初计划把俄罗斯纳入欧盟邻国政策（ENP），但俄罗斯拒绝参与，要求发展基于平等关系的“战略伙伴关系”。欧盟周边外交政策的一个基本假设就是邻国都愿意在某种程度上参与欧洲一体化进程，不论是扩大政策还是ENP都暗含了这种假设，但俄罗斯既没有客观利益也没有政治意愿参与欧洲一体化进程。从这个意义上说，俄罗斯是欧盟的一个特殊伙伴。目前维持欧盟与俄罗斯双边关系的机制主要有以下三个：①伙伴关系与合作协定（Partnership and Cooperation Agreement），相关内容前文已经论述。②欧盟与俄罗斯高峰会议：起始于1998年，每年开会两次，轮流在欧盟成员国国内及在莫斯科各召开一次，会议的主要目的在于加强双边的政治与安全对话。③四个共同空间（Four Common Spaces）：2005年5月欧盟与俄罗斯在莫斯科召开峰会期间，双方同意将合作领域扩大为“四个共同空间”，即共同的经济空间，共同的自由、安全和司法空间，共同的对外安全领域的合作空间，共同的研究和教育的空间。^[29]欧盟与俄罗斯的合作在财政上将得到欧盟邻区和伙伴关系工具（ENPI）的支持。

第五类邻国即本书所要重点探讨的欧盟邻国政策国家，相应的政策就是欧盟邻国政策（ENP）。在2004年扩大的背景下，欧盟发展一项针对那些没有入盟前景的东部和南部邻国的新政策，是合乎逻辑并且是必要的。ENP想要在不给予这些邻国入盟前景的前提下，通过提供进入内部市场、贸易优惠、援助等激励来促进它们的政治、经济和社会改革，在欧盟周边建立起一个有良好治理的“朋友圈子”。ENP共覆盖16个国家，包括：3个东部邻国白俄罗斯、乌克兰、摩尔多瓦，3个南高加索国家格鲁吉亚、亚美尼亚、阿塞拜疆，5个中东国家约旦、巴勒斯坦、以色列、黎巴嫩和叙利亚，5个北非国家摩洛哥、阿尔及利亚、突尼斯、利比亚、埃及。欧盟邻国政策是在欧盟第五次扩大的背景下发展起来的。欧盟邻国政策是本文研究的主题，下文将作全面、深入的分析。

总的来看，上述五类政策包括了针对入盟候选国的扩大政策、与具有入盟前景的邻国签署“联系协议”、与欧洲自由贸易区国家建立欧洲经济区（挪威、瑞士、列支敦士登）、与不具有入盟前景的邻国发展更紧密的合作关系（欧盟邻国政策）、与俄罗斯发展特殊关系（“四个共同空间”）。需要指出的是，这些政策并不是接续性的，而基本上是并行存在的。

表1.2　欧盟邻国一览

【注释】

[1]1973年，欧共体经历了第一次扩大，丹麦、爱尔兰和英国加入共同体。1981年希腊加入欧共体，1986年西班牙和葡萄牙也加入了欧共体。1995年1月1日，奥地利、芬兰和瑞典加入欧盟。2004年5月1日，欧盟决定同意10个中东欧国家即捷克、斯洛伐克、波兰、匈牙利、塞浦路斯、马耳他、斯洛文尼亚、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛加入欧盟。2007年1月1日，保加利亚和罗马尼亚加入欧盟。2013年7月1日，克罗地亚加入欧盟。至此，欧盟的成员国由最初的6个增加到28个。需指出的是，英国于2016年6月23日举行公民公决，以52%对48%的投票结果决定退出欧盟。

[2]边界、边界线、边境等几个词语有细微的差别。英语中跟边界有关的词有3个，即border、boundary、frontier。这3个词均有“边界”之意，但它们的用法不同。根据王福祯主编的《英语活用辞典》（四川辞书出版社2003年版，第88页），border指边境地区，常具有地理特征，尤指江河、山脉等自然边界；boundary指实际地理区域的边界线，在地图上有明确标记；frontier指一国面向邻国的领土，尤其指有军队守卫的边境地区。根据Malcolm Anderson，“frontier”的意思最广（界线或区域）；“border”指一片狭窄地带或一条分界线；“boundary”仅仅指一条分界线。（参见：Malcolm Anderson，Frontiers，Territory and State Formation in the Modern World，Cambridge：Polity，1996，p.9.）。在欧盟的背景里，迈克尔·史密斯区分了边界线（boundary）的4种不同概念：地缘政治的、制度的/法律的、交易的、文化的。（参见：Michael Smith，“The European Union and a Changing Europe：Establishing the Boundaries of Order”，Journal of Common Market Studies，Vol.34，No.1，1996，p.13.）。

[3][法]法布里斯·拉哈：《欧洲一体化史》，彭姝祎、陈志瑞译，中国社会科学出版社2005年版，第130页。

[4]参见陈乐民、周弘：《欧洲文明的进程》，北京：三联书店，2003年版，第132—172页。

[5]同②，第172页。

[6][美]戴维·卡莱欧著，《欧洲的未来》，冯绍雷等译，上海人民出版社，2003年6月第1版，第387页。

[7]Jakub Boratynski and Grzegorz Gromadzki，The Half－Open Door：The Eastern Border of the Enlarged European Union，Warsaw：Batory Foundation's Policy Papers，2001，pp.7－9.

[8]Jan Zielonka，ed.，Europe Unbound：Enlarging and reshaping the boundaries of the European Union，London and New York：Routledge，2002，p.2.

[9]Ole Waever，“Imperial Metaphors：Emerging European Analogies to Pre－Nation－State Imperial Systems”，in Ola Tunander，Pavel Baev and Victoria Ingrid Einagel，eds，Geopolitics in Post－Wall Europe，London：Sage，1997，p.61.

[10]Mujeeb R.Khan and M.Hakan Yavuz，“Bringing Turkey into Europe”，Current History，March 2003，p.120.(www.xing528.com)

[11]Michael S.Teitelbaum and Philip L.Martin，“Is Turkey Ready for Europe？”，Foreign Affairs，Vol.82，No.3，2003，p.98.

[12]Thierry de Montrbrial，“Debating the Borders of Europe，”International Herald Tribune，May 21，2004.

[13]Paul Kubicek，“Turkish Accession to the European Union”，World Affairs，Vol.168，No.2，2005，p.67.

[14]Selcuk Gultasli，Suleyman Kurt，“2 Negative Signals on Turkey's EU Bid”，Zaman（Istanbul），November 27，2004.

[15]Michael Baun，A Wider Europe.The Process and Politics of European Union Enlargement，New York，Rownman and Littlefield Publishers，2000，p.62.“法尔计划”（PHARE）全称为“援助波兰和匈牙利的经济重构计划”（Poland and Hungary Assistance for Economic Restructing），最初是欧共体于1989年创设的支持波兰和匈牙利等中东欧国家按照欧盟标准推进转轨和改革的专项援助工具。

[16]欧共体和欧洲自由贸易联盟关于建立欧洲经济区的设想始于1984年，是由欧共体委员会前主席雅克.德洛尔设计的，即把欧洲自由贸易联盟国家与欧共体纳入到一个单一市场里。但直到1990年6月欧共体和欧洲自由贸易联盟才开始正式谈判。在共同决策捕鱼、货车过境和共同发展基金等问题上，双方一度分歧甚大，谈判几次出现僵局。但出于共同的利益考虑，双方最终达成妥协，并于1992年5月2日在葡萄牙波尔图正式签署了欧洲经济区的协定。为了把中东欧国家同欧洲自由贸易联盟国家区别开来，德洛尔呼吁与后者建立一种新形式的伙伴关系，成立欧洲经济区（EEA）。欧洲经济区可以勉强称作一种邻区政策。

[17]Hiski Haukkala，“The Northern Dimension：A Presence and Four Liabilities”，in R.Dannreuther（ed.），European Union Foreign and Security Policy：Towards a Neighbourhood Strategy，London：Routledge，2004，p.99－101.

[18]Christopher Browning and Petti Joenniemi，“The European Union's Two Dimensions：The Eastern and the Northern”，Security Dialogue，Vol.34，No.4，2003，p.469.

[19][德]贝娅特·科勒－科赫等著：《欧洲一体化与欧盟治理》，顾俊礼等译，中国社会科学出版社2004年版，第341页。

[20]根据欧盟委员会，这些协议都是根据涉及到的伙伴国的需要具体定制的，虽然有微小差异，但有共性：对所有工业产品的贸易优惠，财政和技术合作，不同层次的共同机构，对来自马格里布国家的工人的一些优待。

[21]入盟前战略和欧盟—地中海伙伴关系都在1994年的欧盟理事会埃森峰会上得到批准，这反映了欧盟需要重新平衡对东部和南部周边地区的政策和援助。此外，只有在中东和平进程取得进展的情况下才有可能起动巴塞罗那进程。

[22]Fred Tanner，“North Africa，Partnership，Exceptionalism and the Neglect”，in R.Dannreuther（ed.），European Union Foreign and Security Policy：Towards a Neighbourhood Strategy，London：Routledge，2004，p.137.

[23]Barcelona Euro-Mediterranean Ministerial Conference，Final Declaration（Barcelona Declaration），Barcelona，27－28 November，1995.

[24][德]贝娅特·科勒－科赫等著：《欧洲一体化与欧盟治理》，顾俊礼等译，中国社会科学出版社2004年版，第343页。

[25]本文对欧盟邻国的分类是在参考了以下一文的基础上作出的。参见：张福昌，《欧洲安全与防卫政策的新政策工具：五环睦邻政策》，《淡江大学欧盟资讯中心通讯》2007年第13期，第12—16页。

[26]马其顿自1991年独立以来，与希腊就国名问题争议不断。马其顿宪法上的国名为“马其顿共和国”，希腊认为这个国名包含了对希腊北部马其顿省提出领土要求的野心，强烈反对马其顿使用这一国名，要求其更名，否则就将阻挠马其顿加入北约和欧盟。由于希腊反对，马其顿不得不以临时国名“前南斯拉夫马其顿共和国”加入联合国及其他国际组织。为了尽快加入北约与欧盟，马其顿新政府急切推动国名问题的解决。2018年6月，马其顿议会表决通过更改国名协议；2018年9月30日，马其顿就更改国名协议举行公投；2019年1月11日，马其顿议会通过宪法修正案，同意将国家名称改为“北马其顿共和国”。

[27]2005年5月法国和荷兰以全民公决形式否决了《欧盟宪法条约》，使土耳其的入盟谈判蒙上了不确定的阴影。2004年12月法国总统希拉克就指出，土耳其的入盟谈判要进行10年或15年，谈判结束时法国将组织全民公决，由民众对谈判结果作出最终裁决。

[28]2004年6月，欧盟承认克罗地亚已经具备入盟候选国资格，但由于迟迟没能逮捕前南斯拉夫战争中的第三号战犯、前克罗地亚军方首领戈托维纳（Ante Gotovina），阻碍了入盟谈判的开始。戈托维纳最终在2005年12月7日晚在西班牙加那利群岛的一家饭店被捕。2008年3月11日，设在荷兰海牙的前南斯拉夫问题国际刑事法庭开始对他进行审判。

[29]M.Emerson，“EU-Russia.Four Common Spaces and the Proliferation of the Fuzzy”，in CEPS Policy Brief，No.71，May 2005.