非诉调解协议司法确认的产生背景和理论基础

(一)非诉调解协议司法确认产生的背景

1.现实背景

从微观背景来看，司法确认机制是法院应对“诉讼爆炸”冲击的回应。随着我国改革开放的深入以及经济、社会形势的发展，民事案件数量激增，案件处理难度加大，“诉讼爆炸”现象在基层法院普遍存在，集中表现为案多人少，法官超负荷工作。如何合理、有效地解决审判资源短缺与诉讼案件暴涨之间的矛盾，已经成为急迫的问题。在全国范围内最早进行司法确认机制探索的定西市中级人民法院就是在这样的背景下，将司法确认作为促使一般民间纠纷向非诉讼解决渠道分流、缓解法院的审判资源紧张的新机制。

从宏观背景来看，非诉调解协议司法确认机制是对社会纠纷解决机制和资源的整合。20世纪90年代以后，随着社会转型，原有的社会结构不断发生变化，矛盾纠纷激增，纠纷解决机制及其发展中存在过分倚重诉讼、传统解决机制衰落等问题，纠纷解决的需求与司法资源的供给不足形成了尖锐的矛盾。一方面民间调解的衰落与人民法院诉讼的增长形成鲜明对照;另一方面司法资源又不足以处理日益增长的社会矛盾纠纷。^[1]非诉调解作为我国传统纠纷解决方式是诉讼程序以外运用最为广泛、最成功，并深受广大群众欢迎的一种纠纷解决方式，本应在新的时代背景下发挥重要作用。但由于非诉调解协议的效力无保障，不能得到全面履行，使其未能发挥应有的作用。非诉调解协议司法确认机制就是通过司法途径赋予非诉调解协议执行力，使非诉调解走出效力困境，实现传统“东方经验”与现代司法制度有机衔接，有效地解决非诉调解协议缺少权威性、确定性和强制性的问题，使处于闲置状态的非诉调解“资源”得到充分利用。

2.政策背景

党中央的决策为推行非诉调解协议司法确认机制提供了政策支持。2006年10月，党的十六届六中全会作出了构建社会主义和谐社会的重大战略决策。构建社会主义和谐社会是一个不断化解社会矛盾的持续过程，要求统筹协调各方面利益关系，妥善处理社会矛盾并适应我国社会结构和利益格局的发展变化，形成科学有效的矛盾调处机制。中央政法委和最高人民法院据此提出了建立多元矛盾纠纷解决机制的司法改革方向。司法确认机制是构建多元纠纷解决机制的一个重要组成部分，它结合人民调解的自愿性、简易性、快捷性和司法的权威性、强制性，强化调解功能，鼓励和支持行政机关、社会组织、行业协会、企事业单位等建立健全调解相关纠纷的职能和机制，促进非诉调解与诉讼相互配合、相互协调，最大程度地化解矛盾纠纷，维护社会和谐稳定。

(二)非诉调解协议司法确认的理论基础(www.xing528.com)

1.非诉调解协议具有准司法性

非诉调解协议的准司法性是司法确认机制建立的前提。各类非诉调解协议是纠纷的当事人在各类非诉调解组织主持调解之下，本着自愿、协商一致的原则所达成的解决纠纷的协议，是双方当事人就纠纷解决所达成合意的记录，是双方当事人达成一致协议的凭证，是调解机构成功调解的凭证，也是双方当事人履行义务的凭证。^[2]行政机关、商事调解组织、行业调解组织或其他具有调解职能的组织被誉为新时代背景下人民调解的“垂直扩展”和“水平扩展”，^[3]这些调解组织主持下达成的调解协议与人民调解协议具有同质性。最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》将人民调解协议定性为“具有民事合同性质”。然而，非诉调解协议不同于普通民事合同，是在纠纷发生后双方当事人经调解组织调解达成的以纠纷解决为目的的协议，旨在解决、处理民事纠纷，而非在当事人之间设定某种民事权利义务关系。从实质上来说，非诉调解协议与当事人在诉讼中达成的调解协议具有极强的相似性，都是当事人就纠纷解决达成的协议。司法确认机制就是通过司法对非诉调解协议进行审查，赋予合法合理的非诉协议以强制执行力，以使其纠纷解决功能得到更好的实现。

2.非诉调解协议存在效力缺陷

《民事诉讼法》第16条第2款规定:“人民调解委员会依照法律规定，根据自愿原则进行调解。当事人对调解达成的协议应当履行;不愿调解、调解不成或者反悔的，可以向人民法院起诉。”《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》第1条规定“当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或解除协议”。这些规定虽然使人民调解协议具备了一定的确定力，但在其效力被肯定的同时又可以被任意“反悔”，使调解协议沦为没有拘束力的“君子协定”。关于如何弥补非诉调解协议的效力缺陷，由于我国目前非诉调解组织人员素质、调解的制度化、规范化等方面的现状，不宜直接赋予非诉调解协议以执行力，需要通过一定的程序来间接地赋予其执行力。

对于通过何种程序来赋予非诉调解协议以执行力，有的学者提出建立调解协议核准制度，^[4]有的学者提出通过人民法院的审查与确认程序来使调解协议获得执行效力，^[5]有的学者提出建立人民调解协议书公证制;^[6]还有学者提出建立“执行许可宣告程序”赋予非诉调解协议以强制执行力。^[7]笔者认为，非诉调解协议司法确认机制是弥补非诉调解协议的效力缺陷的合理机制。对调解协议书进行公证确实能使其在经过公证机构审查后获得执行力，这在我国立法上也有所体现，《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》第10条规定:“具有债权内容的调解协议，公证机关依法赋予强制执行效力的，债权人可以向被执行人住所地或者被执行人的财产所在地人民法院申请执行。”然而，从纠纷的解决机制上看，这种做法使公证机构不仅从事文书的公证，而且执掌相当于法院的裁判任务，不适当地扩大了公证机构的权限。由于公证机构的证明性质，其无从就实体事项的争执予以裁判，而仅能对当事人提出的主张论据作形式审查，因此，如当事人之间因人民调解协议的效力发生争执，即使公证机构对其予以证明，仍不能排除当事人另行寻求司法救济。^[8]司法确认机制使非诉调解协议经过权威纠纷解决机构——法院的审查确认而获得执行力，既能保证非诉调解的合法性，又能切实增强非诉调解的公信力，及时有效地解决社会矛盾纠纷，减少当事人讼累，节约司法资源，促进社会和谐，实现了社会纠纷解决资源的整合与协调。