基层法官研究：环境公益诉讼中的公益界定

我们动辄就说提起环境公益诉讼，那么什么性质的环境诉讼才是环境公益诉讼，亦即如何界定环境公益诉讼中的“公益”呢?其界定标准是什么?有哪些利益属于公益，进而可以提起环境公益诉讼?回答这些问题之前，我们首先需要解决最基本的一个概念是公益。

(一)公益

公益，亦称公共利益，一般认为，“公共利益”是在消费上不排他的利益:如洁净的空气、稳固的国防，不是你用了我就不可以用，而是你用了我也可以用;第二，“公共利益”具有不可分性:“‘公共利益’所具有的数量不能像私人利益那样被划分，不能由个人按照他们的偏好多要一点或少要一点。”^[1]第三，“公共利益”的供给具有一定的外部效应，往往是“一荣俱荣”、“一损俱损”:保护环境不仅有利于自己，也有利于他人，产生的是正外部性;反之，环境污染不仅有害于自己，而且有害于他人，产生的是负外部性。

对于公共利益，按照性质的不同，可以做进一步的具体划分。

1.国家利益:公益的形式表达^[2]

虽然我们通常将庞德利益分类中的Public interest译为公共利益，其实庞德学说体系中的Public interest与我国宪法中的国家利益更加接近。在庞德看来，“公共利益指涉及政治组织社会的生活并以政治组织社会名义提出的主张、要求或愿望”。而在马克思看来，国家利益在形式上看，代表着公共利益，国家利益是公共利益的形式表达。在这里，国家利益是指国内政治意义上的国家利益，是政府利益或政府代表的全国性利益。国家利益一经产生，便日益以独立于个人利益和各集团利益之上的全社会公共利益的面貌出现。所以，从理论上说，国家利益代表了所有国民的共同利益，它具有最大普遍性和最广泛的代表性，这是从国家的起源与目的的角度来看，国家本身是为维护公共利益而产生和存在的，其本身并无特殊的利益，公共利益即是其利益。严格意义上的国家利益应等同于公共利益。但另一方面国家是由国家机器组成，由政府作为代表的，所以作为凌驾于社会之上的政府又具有自己独立的利益，这种独立的利益与公共利益相比，带有一定“私”的色彩，却往往以国家利益的名义出现，实际上与公共利益是分离的。因此，对于国家利益我们也不可笼统认为就等同于公共利益。例如，在市场经济中，由于衡量政府政绩的标准通常是财政收入，因此，在经济刺激下，我国很多地方的政府宁愿牺牲环境，片面强调经济发展，结果造成了大量环境污染和破坏，但他们在采取此举动之时，总是打着“国家利益”或“公共利益”的旗号，比如对企业的污染行为睁只眼，闭只眼，大开方便之门，此时这里的利益实际是政府组成人员的整体利益，与真正的公益大相径庭。但是不管怎样，通说认为，国家利益属于公共利益，是公共利益的形式表现。

2.集体利益:公共利益的除外形态^[3]

集体利益带有明显的中国特色。从字面上来看，如果将集体理解为“许多人结合起来的有组织的整体”，那么，这些人可以根据公民身份、职业、价值认同等集合起来，这样集体可以划分为公民集体、职业集体和价值集体。^[4]

公民集体是因为公民的身份而组成的集体，其外延等于国家，由此可知此时公民利益就相当于国家利益。通过上面的论证，我们可以得出结论:公民集体利益是国家利益，属于公共利益。但是也正是因为这样，再单独探讨公民集体利益也就没有很大的必要性了。

职业集体指因为职业分工而与其他个人结合成的集体，不管是谋利性职业集体(企业)还是公益性职业集体(政府职能部门和教科文卫部门)，^[5]其在本质上是一些特定人的利益，不具有公益的性质，此时的集体利益显然不属于公共利益。(www.xing528.com)

价值集体是指因为共同的价值偏好(如共同的宗教信仰、共同的研究旨趣)而与其他个人组成的集体，最典型的价值集体包括教会、研究会等。^[6]这群人的利益虽然涉及的人数有一定规模，但也不难看出，它仍然属于特定个人的利益，所以不能等同于公共利益。

综上所述，集体利益不属于公共利益，是公共利益的除外形态。

3.社会利益:公共利益的实质表达^[7]

首先从主体上说，社会利益是指全社会全体成员的共同的、整体的利益，既区别于社会成员个体的利益，也不是社会个体成员利益的简单相加;从利益的性质上讲，它强调利益的公共性，与私人利益相区别。所以，社会利益又被称作社会公共利益，它是公共利益中最为典型和范围最广的一类。我国的大量立法并不严格区分公共利益和社会利益，有时称社会公共利益。例如《民法通则》第7条规定:民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益，破坏国家经济计划，扰乱社会经济秩序。《合同法》第7条规定:当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益。《票据法》第3条规定:票据活动应当遵守法律、行政法规，不得损害社会公共利益。《证券法》第1条规定:为了规范证券发行和交易行为，保护投资者的合法权益，维护社会经济秩序和社会公共利益，促进社会主义市场经济的发展，制定本法。等等。可见，社会利益是一种典型的公共利益，是公共利益的实质表达。

4.不特定多数人利益或带有私人利益的社区利益:公共利益的特殊形态

社区是随着现代社会的发展而产生，其看似具有封闭性，例如某一城市的居民或某街道的居民，他们因行政区域划分而与别的城市相分离，但这只不过是透过地方的界限使某一群人聚居在某一区域，任何第三人都可以通过住所的设定而成为该区域的成员。所以，某一社区因而具有开放性的特征。在此种情况下，只要涉及的利益不是特定群体的利益，而是不特定多数人的利益，易言之，某一个群体即使最初人数不多，但因其具有开放性，该群体即为“公共”;反之，某一群体范围极其广泛，甚至在数量上也无法具体化或精确化，但其是封闭的，则很难称得上“公共”。因此，对社区利益不能一概而论，只有涉及不特定多数人利益时才属于公共利益，这是社会发展到市民社会时公共利益的特殊形态。

综上所述，一般来说，国家利益、社会利益和带有不特定多数人利益的社区利益都属于公共利益。

(二)环境公益

具体到环境，众所周知，环境是指“影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体”。作为“物”，环境要素具有与传统民法中的“物”不同的特性:非排他性、非独占性，但又具有使用的竞争性，具备“公共利益”的三大特征。对于环境要素，大家都可以用，不是你用了我就不可以用，只是后使用者会面临质量下降的环境。所以在一定层面上可以这么说，从一个国家来看，环境属于全体人民，国家只能在人民赋予的权限范围内作为“托管者”来保护环境、改善环境的质量;从全球来看，环境属于全人类，包括后代人，不属于哪一个国家所有，国家对其范围内的环境享有的主权要“确保在其管辖范围内或在其控制下的活动不致损害其他国家或在各国管辖范围以外地区的环境”，更不得作为其损害人类生存与发展的借口。保护国家环境和地球环境，使人类社会得以在与环境的和谐中持续发展，是一项造福人类，惠及千秋万代的最大的、根本性的公益事业。^[8]故而不难得出如下结论:在众多公益物品中，环境是一种典型的公益物品。这样，大到一片海域，小到一口池塘都属于公益物品。