我国行政程序违法法律责任的现状及评析

(一)我国行政程序违法法律责任规定的现状

我国还没有统一的行政程序法，有关行政程序的规定散布于各种法律、法规和规章之中，虽然数量庞大，而关于行政程序违法法律责任的规定却比较少。循立法脉络，我们可以对行政程序违法法律责任的立法规定作如下梳理:

长期以来，由于我国少有行政程序法律规定，相关程序违法的法律责任更是付之阙如，直到1989年制定出台了《行政诉讼法》，才有根本性改观。该法第54条规定:“具体行政行为违反法定程序的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为。”作为我国立法史上的一个创举，该条对行政程序违法应承担法律责任进行了明确肯定，突破了实体违法才应承担法律责任，仅仅程序违法可以忽略无需承担责任的传统观念，强调了程序合法与实体合法的同等地位。除此之外，该法第55条规定，“人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为”;第56条规定，“人民法院在审理行政案件中，认为行政机关的主管人员、直接责任人员违反政纪的，应当将有关材料移送该行政机关或者其上一级行政机关或者监察、人事机关;认为有犯罪行为的，应当将有关材料移送公安、检察机关”。可见，行政诉讼法构建起了行政程序违法法律责任的大致框架。但随后1991年《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》(已失效)第68条和2000年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(法释【2000】8号)第54条却都例外规定，人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉具体行政行为的，行政机关重新作出具体行政行为的不受行政诉讼法第55条规定的限制。据此，主张单纯的行政程序违法对于当事人意义甚微，实际上置程序低于实体的地位。

1996年的《行政处罚法》对程序空前重视，对行政程序违法的处理又有了突破性进展。该法第3条明确规定，行政处罚必须依照法定程序，没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。第41条规定:“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第31条、第32条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立;当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”第55条规定，违反了法定程序的行政处罚，由上级行政机关或者有关部门责令改正，可以对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。行政处罚法所新规定的“无效”和“不能成立”，尽管在理解上引起广泛疑惑和争论，但无疑都是对行政程序违法否定性的法律后果。

此后，一些重要的行政法律和司法解释在行政程序违法的法律责任规定上都有所进步。如1999年《行政复议法》第28条对行政主体重新作出具体行政行为规定了时间期限;2002年《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》(法释【2002】21号)第58条规定了非法证据排除规则;2003年《行政许可法》第72条对行政机关及其工作人员违反程序性问题需要承担法律责任做了具体的规定;2009年《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》(法释【2009】20号)第3条规定了具有事实上的最终性过程行为具有可诉性。

综上，现有的立法规定及司法解释，行政程序违法的法律责任既包括具体行政行为的效力否定，也包括对追究相关人员法律责任的追究。行政程序违法的行为法律后果从形式和内容上都不断发展变化，大的方面有进步，部分方面有倒退(例如补正)。

(二)我国行政程序违法法律责任规定的评析

梳理和审视我国行政程序违法法律责任的规定，存在如下问题和缺陷:(www.xing528.com)

1.行政程序违法法律责任的规定不准确

如前所述，《行政处罚法》第3条中所规定的“无效”并非是无效行政行为的涵义，而是指不遵守法定程序，行政处罚丧失法律效力。从这个意义看，并非是行政程序违法的法律责任。进一步而言，值得怀疑的是，如果行政处罚不遵守法定程序，是否一概丧失法律效力?很明显，这种理解过于严苛，也与实际上处理不符。再如该法第42条所规定的“行政处罚决定不能成立”，这里的成立将行政行为的成立要件和效力要件混为一谈。这样类似的规定，导致认识上的混乱和追究时的认定困难。

2.行政程序违法法律责任的规定相冲突

同样如前所述，《行政诉讼法》将行政程序等同于行政实体，并提高到法律层面，明确了可撤销并不得作出与原行政行为内容相同的行政行为。然而，之后最高人民法院出台的《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》却规定法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉具体行政行为的，行政机关重新作出具体行政行为不受行政诉讼法第55条规定的限制。这样行政诉讼法所确立的行政程序违法导致行政行为撤销价值就荡然无存。对于行政机关而言，虽因程序违法而败诉，但实体处理并未受损，其会更加淡漠程序的存在。

3.行政程序违法法律责任的形式太单一。就对行政行为的法律后果来看，目前法律规定的对行政程序违法的责任形式主要是撤销和责令履行职责，此外还包括司法解释增添的确认违法，形式过于单一。原《行政复议条例》第42条第2款曾规定了补正方式，但《行政复议法》出台后取消了这一方式。并且对于撤销规定也是过于简单，违反行政程序的行为是否一概可撤销?答案是否定的。^[10]

4.公务人员承担行政程序法律责任的规定不明确。相对行政程序违法的行政行为法律后果，对公务人员承担行政程序违法责任的规定非常少。即使规定了，对于作出决定的主体，责任的具体步骤、方式等都未明确。在我国，由于行政责任追究和落实机制不健全，导致在实践中鲜有这样的事情出现，使得这些本来不多的规定往往被束之高阁。