行政程序违法法律责任归责原则研究

行政程序违法法律责任的归责原则是确定行政程序违法法律责任的根据和前提，决定着行政程序违法法律责任的追究范围。不同于行政实体违法的多元化归责体系，行政程序违法法律责任归责主要就是行政程序违法的判断问题，即何为行政程序违法。

判断构成行政程序违法，其核心实质上在于认定什么是法定程序。从法律规定上看，诸多行政法律都规定了“法定程序”。但究竟何为“法定程序”?迄今为止，还没有一个司法解释或行政解释等来明确地界定什么是法定的行政程序。诚如学者所云:“至目前为止，除对行政程序理解上意见比较一致外，在何谓‘违反法定程序’和如何处置违反法定程序的具体行政行为上，仍然未取得比较权威的共识。”^[5]

理解法定程序的关键在于“法”的范围，是将之限定为法律、法规，还是将规章甚至规章以外的其他规范性文件均包含在内。最早的通说认为:违反法定程序是指行政机关实施具体行政行为违反法律、法规规定的方式、手续、步骤、时限等。也就是说，把“法”的范围界定为法律、行政法规和地方性法规。之所以这样理解，原因在于“法律、法规规定了的即为法定程序，行政行为必须遵循。法律、法规未规定的即意味着立法机关(包括行政立法机关)赋予行政执法机关自由裁量权”^[6]。随着行政法学的发展，越来越多的学者对将规章排除在司法审查依据之外的做法提出了严厉批评，主张将规章也纳入其中。如有学者认为应将法定程序中法的外延扩大至规章，认为违反规章有关程序规定的，也应属于违反法定程序。至于规章以下的一般规范性文件所设定的行政程序，因其制定主体的零乱性、形式的不规范性而导致在适用上的冲突，使人们有足够的理由将其排除在法定行政程序的界域之外。^[7]这种观点逐渐成为取代前说而成为通说。目前“法”的范围存在的争议主要在以下两个方面:

(一)其他规范性文件是否属于“法”的范围

虽然其他规范性文件在实践中存在制定主体混乱、随意性大，越权情况严重等诸多问题，但在程序规定上则应作例外对待。我国规范性文件制定主体广泛，数量众多，对人们的行为发挥着直接的规范作用，实际具有约束力。^[8]从信赖保护原则的要求出发，行政机关自己做出了承诺、规定了行为的规程，就应当遵守。并且从目前最有影响的行政程序法建议草案看，无论是姜明安教授牵头的行政执法与行政程序课题组提出的《中华人民共和国行政程序法(试拟稿)》(以下简称《试拟稿》，还是马怀德教授牵头的行政程序立法研究课题组提出的《行政程序法》(以下简称《草案建议稿》)，都明确将其他规范性文件列入“法”的范围^[9]。我们也赞成将其他规范性文件纳入“法”的范围。(www.xing528.com)

(二)行政机关违反正当程序原则是否构成程序违法

基于我国成文法传统和机械法治主义的影响，人们一般按照严格的法解释学认为行政法的渊源应局限于成文法。事实上，学理上认为不成文法渊源特别是法律的一般原则，也是法律渊源，属于法的范畴。从域外学理及实务来看，都普遍承认法的一般原则的地位。就行政程序而言，法定程序是正当程序的法律化。正当程序标准实质上是为行政程序划定了实现正义的最低标准。这种要求之所以是最低的，是因为它是为克服一些人们普遍认为是不公正、不合理的情况而存在的，其只是确保程序正义得以实现的必要条件，而不是充分条件。如果行政主体为行政行为时违反了这条最低标准线，那么它就必须承担相应的法律责任。需要说明的是，正当程序原则已经开始适用于我国司法审查实践，如轰动一时的田永诉北京科技大学案和刘燕文诉北京大学案。国务院2002年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》也明确提出了程序正当。

所以，我们认为正当程序原则应当属于“法”的范围，在适用上作为候补判断标准，只有在欠缺法律明文规定或法律规定不合理时才能发挥作用。