法院经费保障体制分析及后果研究

在我国现行法院经费保障体制下，法院系统的经费主要来源于各级财政部门核拨预算内、预算外经费，并将法院收费纳入地方财政预算范畴，导致诉讼费收入与支出变相挂钩，有收有支、无收不支的不合理现象。在客观上使各级地方法院的经费保障水平取决于本地区的经济状况，一些欠发达或者不发达地区的基层法院经费十分困难，这已经成为制约审判职能充分发挥的重要因素。

(一)法院经费保障体制现状

目前，各级人民法院以“公正与效率”为主题，为保障社会稳定和改革开放作出了重要贡献。但由于人民法院现行经费保障体制存在一些弊端和问题，严重制约着审判职能的发挥。^[2]

1.诉讼费收入是法院经费的重要来源。目前各级法院正严格执行“收支两条线”的管理规定。然而，在现实运行中的“收支两条线”只是一种形式，法院诉讼费是核定经费的重要依据。财政部门安排法院年初经费预算时，“以收定支”、“收支挂钩”的现象普遍存在。特别是基层法院办公、办案经费难以列入财政预算，没有实行全额预算管理，收支两条线执行走样，使诉讼费收入成为法院经费保障的重要来源。以武汉市洪山区法院为例，^[3]该法院经费来源总体分为三大块，一是财政拨款。财政拨款主要是人员经费。目前，该法院财政拨款基本上确保了法院干警工资的按时发放。但该法院招聘的书记员、法警、驾驶员等专职人员，由于没有编制，这部分人员的工资、津补贴未能得到保障，其所有经费全部由法院自行解决、自行消化，从而导致了挤占公用经费的情况，使法院的实际经费保障水平有所下降。二是诉讼费收入返还。实行“收支两条线”后，法院业务经费完全依靠诉讼费返还。即法院收缴的诉讼费全额上缴给财政，由财政统筹后，根据法院的开支情况进行返还。该法院基本上能全额返还，但有的基层法院上缴的诉讼费通常被地方财政调控，其财政调控在5%～30%的范围内不等，这更使县级法院经费保障大打折扣。三是中央政法补助专款和省级政法补助专款。为提高中、基层人民法院办案经费保障能力，解决市县财政困难导致法院经费不足的情况，中央财政安排的专项转移支付资金，加大了对法院的经费投入;省级财政部门按照中央补助法院办案专款的一定比例安排了省级专项资金，共同帮助解决中、基层人民法院办案经费问题。但办案专款只能用于法院办案经费支出，不能用于弥补日常开支和基本建设支出。^[4]补助专款虽然在一定程度上缓解了法院办案经费的困难，但仍属于补救性保障，未从根本上改变法院经费困难的现状。(www.xing528.com)

2.法院的经费支出对诉讼费收入存在较大依赖性。自2002年起规定法院诉讼费纳入财政预算管理，法院经费支出实行部门预算。但目前财政部门安排法院年初预算时仍然下达诉讼费收费指标，用诉讼费收入安排专项经费，虽然诉讼费管理实行的是“收支两条线”，但在实际操作中，法院的诉讼费收入与经费支出却没有完全脱钩。所以，法院的经费保障特别是公用经费的保障对诉讼费收入存在着极大的依赖性。以武汉市洪山区法院为例，在新的《诉讼费用交纳办法》实施后，通过核算对该法院近三年办公经费人均1.9万元，业务费平均每件案件800元(业务费包括:办案费、劳务费、邮寄费、电话通讯费、交通费、专业会议费、服装费、宣传费、法官培训费和其他费用)。^[5]公用经费及业务费虽然偏低，但是有的基层法院因地方财力问题还不能达到，即便是达到此标准的法院，其事实上仍由诉讼费上缴后的返还来保证。而且目前核定的公用经费标准仍然偏低，不能完全满足办公办案需要。地方政府和同级财政部门也很理解并支持法院工作，尤其是当该法院审判办公综合楼整体迁建工程面临资金困难时，区政府在财政状况并不宽裕的情况下，仍特批将统筹部分返还该法院以弥补建设资金的不足。但基层法院情况并不乐观，由于各级财政困难，法院拖欠工程款问题依然十分突出。截至目前，该法院仍欠借款本金及利息900万元，严重影响了人民法院的公众形象。随着法制建设的不断加强，对基层法院的硬件要求也不断提高，如审判法庭、人民法庭需按规范化标准建设、改造、装备，通讯设施、证据展示系统、计算机网络建设、交通工具等均需大量资金投入。但地方财政相对困难，只能勉强保工资、保运转，基本没有剩余财力用于法院的硬件建设，直接影响了办案质量的提高。同时，基层法院还面临着“两庭”建设的重要任务。尽管近几年在国债等资金支持下，法院的“两庭”建设有了显著进展，但由于“两庭”建设起步晚、基础差，“两庭”因资金困难年久失修，维修所需资金矛盾仍然比较突出。从该法院目前的整体情况看，办公、办案装备落后，办公自动化建设形势严峻，个别基层法院没有计算机和复印设备，严重影响了法院的办案质量。按照最高人民法院的要求，近两年内要实现全国法院系统的联网，而地方财政财力有限，目前只有少数基层法院建成局域网，还有大多数法院没有建成。信息化建设需要投入大量的资金，在局域网建成后，对网络的维护以及易耗品的开支，都需要强有力的资金做后盾。然而，基层法院经费本来就紧张，连正常的办公经费都难以满足，所以在有限的经费中挤出资金用于网络建设存在相当大的困难，严重影响了人民法院的信息化建设的步伐，这也造成了部分法院对信息化建设的前景、作用失去信心。

(二)现行经费保障体制所造成的后果

长期以来，法院经费短缺，办案条件落后的状况已在一定程度上影响了审判工作的正常开展。对于地方财政比较困难，不能保障法院供给的法院来讲，法官正常的福利待遇得不到落实，该享受的无法享受，全市基层法院大部分干警差旅费无法解决，影响了办案的积极性。不少基层法院年富力强、经验丰富、学历较高的法官辞职，法官队伍人才流失、青黄不接的问题十分突出，这将会对法官队伍的稳定产生极大冲击和影响。新《办法》实施后，由于案件数量不断增加，法官资源更显匮乏，这将进一步加大受理案件数量和审判力量的差距。这对本来就工作负荷重、法官人手少的大部分基层法院来讲，是一个极大的考验。许多基层法院领导担心，诉讼费下调后，一线办案法官工作量成倍加大，如果经费保障再不到位，致使办案法官待遇得不到保障，一些经济落后地区的基层法院将很可能出现更为严重的人才流失现象。法院经费保障不足，也使得法官队伍素质的提高成为空话。在我国当前情况下，法官队伍建设主要靠充分利用现有审判资源，不断提高法官的素质与能力来保障司法公正。但培训经费不足、低工资低待遇的实际状况，使法官的革命化、职业化建设受到影响，有的法官失去了提高自身素质的积极性，不可排除有的法官甚至经不起严峻考验失去抵御外界金钱诱惑的能力，置党风廉政建设于不顾，以致徇私枉法，贪赃枉法，走上犯罪道路。这不仅损害司法的形象，最终损害的是人民群众的根本利益，建设公正、高效、权威的司法制度也就只能是“纸上谈兵”了。^[6]经费保障由地方负担容易导致地方保护主义，最大的缺点就是把经费的主动权完全交到财政部门手中，故财政拨款是否及时，是否充足，会直接影响着法院的审判工作，使地方政府有条件对法院的审判工作进行干预、干扰，影响了法院司法独立。^[7]所以，法院经费保障的本地化必然带来地方利益与法律统一冲突时法院的取向问题，法院经费受制于地方，不得不考虑地方利益，法院的中立性受到影响。此外，经费保障由地方负责使得司法救助工作进展困难，难见实效。