2014年《天商法律评论》：集体建设用地使用权处分权能扩张

1.处分范围扩张

土地开发本质上是农民对农村土地进行商业开发的自主权利，过去因法律限制而被禁止。承认农民集体所有土地的商业开发权是农村建设用地使用权处分及其与城市建设用地使用权对接的前提。从1999年、2000年国土资源部在芜湖、苏州和湖州等地开展集体建设用地使用权流转试点，到2005年广东省颁布《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》；从2003年中共中央、国务院下发《关于做好农业和农村工作的意见》到2007年国务院办公厅下发《关于严格执行有关农村集体建设用地使用权流转管理办法》（建议稿），都表明了中央和地方政府对农村集体建设用地使用权处分流转持积极肯定的态度。[5]十八届三中全会的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”在土地有偿使用制度的前提下，改变单一的“征地-开发-出让-转让”的土地市场运行模式，将集体土地使用权纳入到全国统一的土地交易市场体系下，实行两种产权、统一市场、统一管理的运行模式，使农村集体土地使用权平等地享有国有土地使用权的各项权利。

2.处分方式扩张

我国立法对农村集体土地使用权处分问题向来持谨慎和保留的态度，有关土地使用权流转的实施性法律法规至今尚未出台。《土地管理法》规定了农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，但是农村集体经济组织使用乡镇土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股联营等形式举办企业是被允许的。由此可见，国家立法并未完全禁止或否定集体建设用地使用权的流转处分，仅是对农村集体建设用地使用权的用途设定了严格的限制。中共中央、国务院于1997年颁布的《关于进一步加强农村集体土地管理的通知》中指出：“用于非农业建设的土地，因与本集体以外的单位和个人转让、出租、抵押附着物而发生土地使用权交易的，应依法严格审批，要注意保护农民的利益。”《国务院关于深化改革严格土地管理的规定》既要求采取最严格的措施保护农田、控制用地规模，同时也提出“在符合规划的前提下，村庄、集镇的农民集体所有的建设用地使用权可以依法流转”。这些政策规定为农村集体建设用地使用权处分方式的扩张提供了合理的依据，也明确了土地改革方向，促进了出让、转让、出租、抵押担保、入股等处分方式的法定化。(www.xing528.com)

3.处分主体扩张

由于村民委员会是基层群众自治组织，本身是由村民选举产生，村民较为信任，由其代表农民集体管理处分集体建设用地也较符合我国农村土地经营管理的现状。将村委会作为集体土地所有权代表，需要明确村委会代理人的权利、义务，严格界定村委会的土地监督管理职责，不得随意以土地所有权主体代表身份干涉农民土地使用权的处分，侵犯集体土地所有权，损害农民利益。村集体对经营性建设用地的最终处分权，必须要经过三分之二以上村民的同意。[7]既然十八届三中全会做出“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”的决定，那么集体建设用地使用权就可以如同国有建设用地直接进入土地市场进行竞价销售，村委会的权利就需明确界定，同时处分主体范围也要相应扩展，因此无论是乡镇企业、村办企业、私营企业、国有企业还是三资企业等，均可以按照一定的程序，在保留集体土地所有权不变的情况下使用符合规划的集体建设用地。