水泥行业低碳经济法律政策-天商法律评论2014年卷

完善的法律政策体系是水泥行业低碳发展的重要支撑。针对我国水泥行业在发展低碳经济过程中存在的主要问题，合理设计并建立水泥行业发展低碳经济的政策系统势在必行。借鉴系统论和政策科学的基本理论，可以将水泥行业低碳经济政策系统视为由政策主体、政策客体和政策环境三个要素相结合形成的有机体。水泥行业低碳经济政策系统设计的关键在于：一方面，提高政策主体和客体参与低碳经济政策系统运行过程的能力，激活低碳经济政策优化的内在驱动力；另一方面，通过制度调整为低碳经济的发展构建良好的政策环境，形成低碳经济政策优化的外在驱动力。通过内外驱动力的共同作用，提高政策系统的整体效能。

1.政府作为政策主体，应充分发挥对水泥行业的导向作用

（1）科学规划并确定产业发展目标。我国目前正处于工业化、城市化快速发展的阶段，产业结构调整空间较大，需要把产业结构提升与低碳发展结合起来。就水泥行业而言，应当将发展散装水泥、预拌混凝土和预拌砂浆作为水泥行业发展低碳经济的战略重点。建议直辖市、计划单列市、省会城市及部分较大城市、中小城市以及广大农村地区积极借鉴成功模式、提高政策保障，因地制宜地制定水泥行业发展目标。对于关乎节能减排工作的重点行业与重点工程，应当坚持以行政手段和市场手段调节为主，贯彻实施水泥行业节能减排和行业准入等各项举措。

（2）积极培育低碳环保的绿色建材市场。结合“建筑节能”和新型建材的发展，制定相应的扶持政策，鼓励和推广科技含量高、对环境友好的新型建材，通过价格机制和优胜劣汰的市场竞争，加大水泥行业的市场调节力度。同时，坚决贯彻“禁现”等政策措施，积极培育预拌混凝土和预拌砂浆市场。

（3）建立科学的部门联动机制和管理架构。建议适当拓展散装水泥主管部门的职能范围，同时相应调整机构名称；具体落实商务部对全国散装水泥管理工作的协调职能，在商务部加强散装水泥的管理机构设置，明确常设主管机构。明确各级管理部门的主体地位及管理权限，以促进水泥行业管理行为的规范化和科学化。构建科学的部门联动机制，以便进一步提高水泥行业管理机构的工作和服务水平，促进水泥行业的低碳化发展。

2.提高企业和公众作为政策客体参与实施低碳经济的能力

首先，加强宣传教育，为水泥行业的低碳发展创造良好的社会舆论氛围。其次，通过多种经济激励政策提高企业实施清洁生产的积极性和技术水平。专项资金仅仅是政府调控散装水泥发展的重要财政手段之一，除此之外，还应通过税收或补贴等激励措施，对开发新型生产技术和装备的企业给予必要的财政税收支持，提高生产过程中的能源利用效率，降低单位水泥产品的热耗和电耗，进一步降低水泥工业碳排放量的绝对值[9]。再次，加强水泥产业科技创新的能力建设，积极推动产学研结合，尽快建立起产学研紧密结合的技术创新体系，加速科技成果转化。最后，充分发挥行业协会的作用，鼓励相关环保组织对水泥企业生产过程开展舆论监督，为企业和公众提供有关节能减排政策和清洁生产技术的咨询服务。(www.xing528.com)

3.健全配套机制，完善水泥行业发展低碳经济的政策环境

（1）加强中央和地方立法，为水泥行业的低碳经济发展提供有力的法律保障。在中央立法层面，一是加快制定全国性的行政法规。行政法规能够以法律条文的形式对执法机构及执法人员的性质、地位、法律责任等问题予以明确，为执法部门履行管理职能以及有关部门的监督工作提供权威依据，对于提升水泥相关立法的整体层次具有重要意义。二是在相关环境保护法律法规的修改和制定过程中，补充关于水泥绿色而发展的规定。修改后的《环境保护法》对生态文明理念的倡导，在一定程度上为水泥行业的低碳发展定位提供了源头性的法律依据，地方立法工作应当抓住这一有利时机，以中央发布的上位法为指导，进一步加强发展散装水泥的地方立法，重点是以地方法规和地方政府规章的形式对现有的规章和规范性文件加以整合[10]。

（2）建立目标考核制度，加强水泥行业节能减排工作的监督管理。明确国家、省、市、地、县各级政府和重点水泥企业节能减排的年度和中期工作目标。目标要有具体的定性和定量的指标要求，逐步形成系统的考核指标体系。在考核指标体系中，要特别强调对于未完成减排目标的政府领导和企业负责人应当给予的行政处分或经济处罚标准。

（3）引入绿色物流服务体系，推动水泥产业沿着低碳化、生态化道路发展。水泥物流企业要在低碳环保和可持续发展理念的指引下规划经营战略，合理选择绿色运输策略，选择公路、铁路、水路的综合运输方式，提高配送和运输效率；努力推进对物流各环节的监控以及设施装备的技术创新和改造，逐步形成水泥绿色物流配送体系。

（4）积极推动新技术的研发转化和水泥行业的标准化体系建设。技术创新是水泥行业发展低碳经济的动力之源。有关部门应进一步加大人才引进、技术研发等方面的资金扶持和政策优惠力度，推动形成水泥行业可持续发展的设施装备技术支撑体系。此外，还应在生产、运输、储存、使用等环节，重点做好水泥标准化体系建设，实现水泥行业的规范化管理。

在全球倡导低碳经济、绿色经济的大背景下，面对我国当前资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，亟需加快转变水泥行业发展方式。通过充分发挥政府对水泥行业低碳化发展的引导作用、激活企业和公众参与水泥节能减排建设的积极性、完善配套制度等措施，围绕提高散装水泥使用比例，大力推广预拌砂浆、水泥混凝土建筑构件和工程预制件，推动水泥产业结构调整，是水泥行业实现节能减排、走绿色产业之路的必然选择。