城市文化发展的结果可以被视为城市个人和集体政治经济行为的均衡，造成这种均衡的因素多种多样，而从制度角度切入，能够很好地解释城市间文化发展差异的原因。同时，制度本身也是国家和城市在一定历史时期内的均衡结果。从制度演进视角，能够描绘出不同制度的发展路径和制度断裂的关键性节点，从而更好地解释制度形成的原因［5—7］。这对于上海选择符合自身特点的文化发展战略至关重要。
图1 伦敦重要文化设施空间布局特征
（图片来源：作者自绘）
图2 巴黎重要文化设施空间布局特征
（图片来源：作者自绘）
图3 纽约重要文化设施空间布局特征
（图片来源：作者自绘）
图4 上海重要文化设施空间布局特征
（图片来源：作者自绘）(www.xing528.com)
总体来看，巴黎、伦敦和纽约代表了资本主义体制下三种典型的文化理念，分别对应着福利主义、中间路线和自由主义三种政治理念。
巴黎的文化发展是典型的政府主导的福利化模式，其政府首先将文化视为公民的基本权利，倾向于将公共资源大量用于普惠性、公益性的文化生产和消费。伦敦采取了中间路线，即政府引导，企业、团体、非营利组织等机构共同参与的文化发展模式。政府通过规划和资助政策引导文化发展方向，主要依靠私人组织实现从保障公民的基本文化需求到培育优势文化产业的广泛目标，但政府与文化组织之间无垂直领导关系，以保证文化创作的独立性。纽约（尽管城市政治理念长期偏左）则秉承了美国一贯的自由主义理念，其文化发展模式可以概括为“自保公助”模式，市场分散，民间主导。
不同的文化发展理念是各国文化制度产生差异的重要原因，另一个原因则是政治制度的“路径依赖”——英法两国文化制度的异同是最好的证明。两国都拥有从国家到地方的垂直管理体系：在国家层面，两国分别设有对等的主管部门——英国为数字文化传媒体育部（DCMS），法国为文化部（Ministère de la Culture）；从中间到基层环节，法国主要依靠专业官僚机构，如巴黎文化事务局，而英国则依靠准政府性质的委员会（中间阶层由非政府公共文化机构、各类文化艺术委员会和地方政府组成），包括英格兰艺术理事会、工艺美术委员会、博物馆和美术馆委员会等，主要负责分配文化经费；基层文化管理机构由英格兰的10个地方艺术理事会和苏格兰艺术委员会、威尔士艺术委员会及北爱尔兰艺术委员会组成，主要负责使用文化经费。与法国的垂直管理不同，英国的三级管理体系职责紧密联系，但各自独立，相互之间无垂直领导关系［8］。此外，英国地方政府还有权设立非常设文化机构，例如伦敦市政府的文化发展高级顾问团体——文化战略组织（LCSG）。该组织拥有25名固定成员，代表了伦敦各区域的文化机构，扮演文化部门的代言人，监督并向市长办公室表达文化部门所面临的挑战和需求。巴黎和伦敦市政府均有制定文化政策的权力，并长期利用文化政策引导城市文化发展——巴黎市政府从2001年开始每年发布《文化政策》，伦敦也不定期发布《文化战略》和《文化都市》报告。
英法两国文化制度的相似性源于相似的历史背景——二者都曾是欧洲首屈一指的封建君主制强国，官僚政治体系由来已久，差异则源于不同的制度断裂点。法国文化的皇室庇护传统可追溯至路易十四时期，制度上的垂直管理长期存续，但同时，作为欧洲大革命的爆发地，自由、平等、博爱等理念深入法国的文化理念之中。法国文化制度的关键性断裂时期为20世纪60年代，即戴高乐总统时期。戴高乐总统于1959年成立法国文化部，提出了文化民主和文化自主的文化政策方针，被历届法国政府奉为圭臬［9］。“所谓文化民主，指文化是每个公民应该拥有的基本权利，无论是资本、市场还是权力都不能对其进行垄断……而文化自主则指国家在战略层面维护本国文化的独立性，推广本国文化产品的国际化，抵抗全球化带来的文化多样性的丧失——‘这实质上也是文化民主在国际社会的推广’。”［10］因此，巴黎将“引导所有公民均等地享有文化资源”视为理所当然的目标，并为此在文化产业的生产与消费两端投入大量公共资源，在支持专业和业余艺术家创作更多文化产品的同时，通过政府补贴降低文化资源的准入门槛（例如下调夏特莱剧场学生票价至20欧元，将每年8月的电影票价下调至3欧元，将大部分文化设施对欧盟国家的全日制学生免费开放等）［11—12］。文化理念上的福利化和平等化，使巴黎的文化经济效益明显低于其他对标城市，在戏剧和电影方面尤其突出。文化管理上的专业化，以及长期中央集权的历史，则可从壮观的人工轴线聚集的文化设施上窥见端倪。
对英国而言，光荣革命是历史上第一个制度断裂点，促使其进入了基层自治的制度路径，进而使英国长期采取放任自由的文化制度。直到1940年，英国才成立了第一批半官方的国家级文化管理机构——英国音乐艺术促进委员会和国家娱乐服务联合会，前者于1946年改组为大不列颠艺术委员会，成为执行政府文化政策的重要机构。1980—1990年是英国文化制度的第二个断裂点，自撒切尔改革之后，英国文化发展进入私有化和商品化路径，引发了大量关于私人或艺术家过多干涉公共资产管理的质疑。1992年，国家政府将原本分散在六个部门的职能进行整合，成立了第一个官方的国家级文化管理机构——国家文化遗产部，并于1997年改名为文化传媒体育部（DCMS），但仍然遵循文化自由的传统，实施“一臂之距”的管理模式。总而言之，伦敦的文化制度介于自由市场化和福利平等化之间，但更偏于自由市场化，其文化产业的效益也介于巴黎和纽约之间。
美国采取“自下而上”的管理模式，各个城市的制度各不相同。纽约市文化行政部门名为“纽约市文化事务部”。该部门的职责被定义为“支持和增强纽约文化生活”。其首要任务是确保纽约市5个行政区内的所有非盈利性文化组织能够获得充足的公共资金支持，最主要的资金支持来自于纽约市文化发展基金（CDF）。2014年，纽约市文化事务部共支出预算1亿5600万美元，其中绝大多数用于支持各种类型的非政府文化组织（NGCO）和非盈利性文化组织（NPCO）。此外，纽约市文化事务部还负责为各类非盈利性文化组织提供信息支持。他们与众多的合作者和文化基金拥有良好的沟通机制，能够帮助非盈利性文化组织联系，如全美艺术联盟、全美博物馆协会、艺术与文化媒体国家联盟等国家级文化艺术组织，或者诸如演员基金、纽约艺术基金会、文化资源信托等艺术服务基金，抑或是艺术经理人、纽约市商务服务中心、纽约市非盈利组织协调委员会等技术或专业支持机构［13］。该机构唯一涉及的物质性文化设施管理的职责是“提供市属大型文化设施的修缮服务”。相比行政权力不高、职权范围狭窄的官方文化行政部门，2015年纽约市拥有4224个非盈利性文化组织，该数字在过去10年间增长了54%(5)，显示出纽约非盈利性文化组织蓬勃的生命力。在纽约的文化事务组织中，非政府文化组织（NGCO）和非盈利文化组织（NPCO）扮演着重要角色。他们负责联系文化公司、艺术团体或个人、社区、剧院等不同社会和经济组织，发起和组织文化活动，推动纽约文化事业发展。自由主义理念和市场导向的发展模式，使纽约文化一直保持着高度产业化和商品化特征，拥有更高的经济效益。相比于文化权利，纽约市政府更倾向于将文化带来的就业视为保障公民福利的重要指标。在这方面，2013年文化产业为城市提供了近30万个就业岗位，占全市就业岗位的8.6%(6)。
作为文化商业化的城市，伦敦和纽约与巴黎之间差异还体现在文化空间上。这两座城市都没有如同巴黎一般壮观的人工城市轴线，文化设施沿泰晤士河和百老汇大街的聚集，更像是基于交通和经济原因的市场选择，而非政治决策的结果。
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