辅助行政执法的责任规制：2013～2015研究报告集

辅助行政执法的责任规制就是将辅助行政执法的推行关进责任的笼子。无论私人参与何种行政执法任务，无论私人以何种方式参与行政执法任务，最终都必须由国家承担担保责任，以避免行政执法逃逸责任的追究，甚至出现公权力向私法的逃遁。为此，必须通过契约形式载明辅助行政执法人员的责任、权利和义务，保障辅助行政执法制度的健康运行，有效化解辅助行政执法可能带来的风险。

尽管“司法审查的通病是为人熟知的”^[21]，但私人参与执行行政任务之后同样会出现更多新类型的法律关系，与此有关的纠纷究竟通过行政诉讼还是民事诉讼寻求救济似乎是一个颇为纠结的问题。就我国当下正在试行的私人参与执行行政任务而言，也存在不少争议，如辅助警察因待遇、退出问题与公安机关发生的争议，南航机长驱逐乘客引发的机长强制权滥用的争议等。不过，这些争议都没有诉诸司法机关。其实，在我国公用事业、社会保障等其他行政领域民营化的过程中，也没有出现过类似西方国家的司法实践。无论是从当前我国行政审判司法政策的调整看，还是从私人参与执行行政任务形成的多元化法律关系上看，伴随私人参与执行行政任务而来的纠纷确实不太可能全部纳入行政诉讼救济的范围。

就目前我国所进行的私人参与执行行政任务改革而言，无论私人是作为被授权者、被委托者还是作为行政助手，只要涉及公共权力的行使，就应当由国家承担最终的赔偿责任，相应的纠纷自然需要通过行政诉讼的途径寻求救济。考虑到行政委托和行政助手是未来两种最主要的私人参与执行行政任务的方式，按照目前主流的学说，前者并不发生主体资格的转移，后者只是在行政机关人员的直接指挥下协助执行任务，更不会发生主体资格的任何转移。当然，这些理论上的归纳都是以辅助行政执法人员与第三人之间发生的争议作为预设前提的。至于辅助行政执法人员与行政机关之间的争议则比较复杂，需要视具体情况而定。例如，辅助行政执法人员与行政机关之间因为委托合同而产生的争议或因为政府的财政扶持不到位而引发的争议，属于典型的行政争议可以纳入行政诉讼的范围；至于辅助行政执法人员与行政机关之间因为人事管理或处分问题而发生的争议，则不属于目前行政诉讼的受案范围。可见，在私人参与执行行政任务所表现出的多重法律关系面相中，行政诉讼和民事诉讼两种司法救济手段应当相互匹配，共同为妥善处理不同主体之间的相应纠纷提供有效的对策。(www.xing528.com)

如果将眼光投向当下中国局部的司法实践，可以隐约看出法院在认定参与行政任务执行的私人身份上的某种“徘徊”。一方面，在“郑某诉济南市公安局交警支队市中区大队交通行政处罚案”（山东省济南市2013年十大行政诉讼典型案件之一、济南市市中区人民法院（2013）市行初字第35号行政判决）、“杨某某诉北京市公安局交通管理局海淀交通支队中关村大队行政处罚纠纷案”（北京市海淀区人民法院行政判决书（2013）海行初字第11号）中，法院极力回避交通协管员的“公务”身份，认为交通协管员并未行使交通管理部门的行政职权；另一方面，在最高人民检察院指导性案例第6号“罗甲、罗乙、朱某、罗丙滥用职权案”中，广州市黄埔区人民法院则认为，四名被告人身为虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家行使职权时，长期不正确履行职权，大肆勒索辖区部分无照商贩的钱财，造成无照商贩非法占道经营十分严重，暴力抗法事件不断发生，社会影响相当恶劣，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款的规定，构成滥用职权罪。两相对比之下，行政处罚案件中的交通协管员被认为不具有公务身份、没有实际行使行政职权，而刑事案件中的城管协管员则被认为属于从事公务的人员、实际代表国家行使职权。同样是作为私人参与执行行政任务的协管员，在不同案件中却有着相互迥异的角色定位，反映出当下司法实践中法院态度的不一致，也揭示出辅助行政执法行为法律规制的紧迫性。