2021年辅助行政执法规制成果报告

辅助行政执法的行为规制就是为辅助行政执法人员划定较为清晰的活动界限。一方面，需要明确相应的禁止、限制和鼓励的行政管理领域，防止辅助行政执法的泛滥；另一方面，需要明确不同的行政执法环节辅助行政执法人员的具体参与程度，防止辅助行政执法的越位。作为一种探索性的解决方案，辅助行政执法边界范围的划定可考虑如下因素：权力性事项还是非权力性事项，执行过程的最终环节还是中间环节，交由私人执行还是国家保留执行更具优势，是完全交由私人执行还是由私人参与执行。按照这一思路，凡是涉及国家秘密以及强制性公权力运用的执法任务，原则上不得允许私人以任何形式参与执行，即构成辅助行政执法的绝对禁区；凡是行政任务最终处理决定之前的过程性事务，即便涉及调查取证等权力运用，也并不禁止私人参与执行，但同时必须保证严格的监督；凡是非权力性行政任务事项或者纯粹服务性行政任务事项，则完全可以开放由私人参与执行，甚至不排除交由私人独立执行的可能。

辅助行政执法改革的实质在于通过公私部门的合作共同完成行政任务。国家的行政机关拥有丰富的人力、物力资源，尤其胜任高体力、高智力的行政活动；民间力量则具有技术优势、人力优势，尤其适合从事服务性、技术性、辅助性行政事务。因此，在把好准入关后，针对辅助行政执法行为的监督就成为最重要、最经常性的环节。由于辅助行政执法的方式不同，因此对辅助行政执法人员行为的监督重点和控制密度也存在差异。一般而言，对辅助行政执法人员行为的控制密度与辅助行政执法人员参与强度及事务本身烈度成正比：辅助行政执法人员参与程度越强或参与事务影响民众权利越明显，其行为就越要受到严格控制；辅助行政执法人员参与程度越低或参与事务影响民众权利越轻微，其行为所受控制就越要宽松。例如，辅助行政执法人员以被授权者或被委托者身份参与执行行政任务时，行政机关对其需要采取高密度的监督措施；辅助行政执法人员以行政助手身份参与执行行政任务时，行政机关对其就没有必要采取高密度的监督措施。特别是作为行政机关手足延伸的行政助手，由于其几乎完全是在行政执法人员的直接指挥下从事相应的辅助性行政工作，因此最易受到直接监督。相比之下，在被授权和被委托执行行政任务的情况下，由于行政执法人员不可能时时在场，因此需要灵活运用静态监督与动态监督相结合的策略。其中，静态监督是指行政机关应要求受托者向其提供与执行业务相关的书面材料，动态监督是指行政机关到场视察、进行抽检、对第三人进行访谈或在必要时指挥受托人执行业务。^[19](www.xing528.com)

在行政任务民营化理论上，行为监督可进一步分为专业监督（合目的性监督）和法律监督（合法性监督）两大类。“所谓专业监督系指，受委托之私人纵使未违反法律或法律之授权规定，但其执行公权力有违行政目的时（如违反委托契约上之合意），委托之行政主体若认为违反情节重大且影响公共利益者，甚至于得终止该业务委托民间办理；在法律监督方面，则由委托之行政主体经常性监督受委托私人，于执行受委托业务时有无逸出法律规定或法律之授权。”^[20]由于行政委托是实践中经常出现的辅助行政执法的方式，且公私双方之间往往都签有明确的委托契约，因此依据契约的监督应当成为行为监督的主要模式。同时，某项行政任务交由私人辅助执行，究竟服务质量有无提升、社会安全感有无增加、权益有无遭受侵犯，普通民众最有发言权。因此，除了依据契约监督之外，在行为监督方面还必须建立民众参与其中的绩效监督。