上海市政府规章，规范性文件清理问题报告

上海市以往较大规模的规章、规范性文件清理工作，对于维护国家法制统一，保证宪法和法律的有效实施，纠正和解决上海市政府规章和规范性文件与上位法不一致、与经济社会发展不适应、相互之间不协调等突出问题，保证政府规章和规范性文件的合法性、适当性等，发挥了重要作用。2010年的全面清理，还摸清了上海市规范性文件的“家底”，为全面加强规范性文件的管理奠定了坚实基础。以往清理中已经形成的一整套行之有效的清理工作规范，包括清理主体、清理标准、清理程序、清理结果处理等也为上海市下一步建立和完善清理制度提供了良好实践基础。但应当看到，上海市的规章、规范性文件还存在以下问题：

1.清理不够及时

从以往清理情况看，大多为被动式的，只有在规范政府公共行政行为的法律颁布或者国家政策发生重大变革时，才会自上而下启动相关政府规章和规范性文件的清理，而在其他需要开展清理的情形出现时，则没有及时作出清理安排，因此，与上位法不一致、与国家政策不一致、与其他规范不协调的情况，尚在较大程度上存在。上海市政府法制办在2014年进行涉及行政许可设定情况的清理时，就发现在2001年《上海市人民政府关于公布第一批取消和不再审批的行政审批事项的通知》中已经取消的行政审批事项，政府规章中仍然存在。

2.清理不够彻底

从以往清理情况看，多为专项性清理，宥于清理时限，清理中往往偏重于具体的专项内容，如针对行政处罚法的清理，只注重处罚主体和处罚条款的设定；针对行政许可的清理，只注重许可或者变相许可情形的规定，而对于其他内容则容易疏忽。有时即使注意到，也会因为清理时间等因素限制，只得先解决专项清理的内容。因此，尽管近年来几乎每年都开展清理工作，但政府规章、规范性文件中的各类问题依然存在。

3.清理不够透明(www.xing528.com)

这体现在两个方面：一是清理过程不够透明，从以往清理情况看，仅在1993年与《全民所有制工业企业转换经营机制条例》颁布实施相关的清理中召开大中型企业代表座谈会，邀请了上海市12家大中型企业代表提出相关意见和要求，绝大多数清理都是行政机关“关门清理”，缺乏公众参与清理的工作机制；二是清理结果不够透明，表现为大多数清理只向社会公布清理后废止、宣布失效的政府规章、规范性文件目录，而清理了多少件，现行有效多少件等往往不公布，导致公众对于清理工作的整体情况缺乏面上的了解。

4.清理的主体责任不够明确

在以往清理中，虽然明确谁来提出清理建议，但是对未开展清理或者未尽清理职责、清理内容有重大遗漏等情况基本都未明确具体责任，未建立追究机制，缺乏刚性约束，因而影响了政府规章、规范性文件清理的质量和有效性。如在2013年开展的规章、规范性文件设定行政许可情况的清理中，大部分清理主体都无清理意见建议，最后上海市政府法制办自行组织人员对政府规章和市政府规范性文件进行梳理，仍发现不少问题。

要有效解决以上问题，应当建立和完善政府规章和规范性文件的清理机制。国务院曾明确建立规章和规范性文件定期清理制度，对规章一般每隔5年、规范性文件一般每隔2年清理一次，清理结果要向社会公布^[8]。课题组认为，对规章5年清理一次、对规范性文件2年清理一次的间隔时间还是太久，应当建立即时清理的工作机制，同时明确和强化清理主体的责任。