上海市政府制度建设与规范性文件清理回顾

课题组通过档案查询，调取了自1989年《行政诉讼法》颁布以来，上海市在全市层面开展规章、规范性文件清理工作的关联档案文本20余卷，以此为研究样本，对上海市近年来开展的规章、规范性文件清理工作进行回顾，并从中发现存在的问题。鉴于课题组无法全面掌握区县政府和市政府部门自行开展的规范性文件清理工作情况，为此，本部分所指的上海市政府规章、规范性文件清理工作的情况是针对全市层面的清理工作所作出的分析研究。

1.上海市政府规章、规范性文件清理总体情况

自《行政诉讼法》实施以来，上海市开展政府规章、规范性文件清理共计15次（见下表）。

续表

上述15次清理都属于非定期清理，其中以市政府名义发文的2次，以市政府办公厅名义发文的9次，以市委和市政府法制办名义发文的各1次，未发文而是通过会议布置开展清理工作的2次。上述清理工作具有以下特点：

一是开展清理的动因主要来自国家层面的要求。在历年15次清理中，除2次清理（2000年开展的全面清理和2014年开展的历年行政审批清理中取消调整事项所涉及的上海市地方性法规和政府规章清理）是上海市自主开展的清理工作外，其余13次都是根据国务院或者国务院法制办的通知要求开展的清理工作，被动清理占80.67%。

二是启动清理的情形以上位法及国家政策发生重大变化为主。在历年15次清理中有8次属于因上位法变化而开展的清理，约占总数的55.3%。其中，《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》4部规范政府公共行政行为的法律颁布实施后，都启动了政府规章、规范性文件清理工作；其余4次分别是由于《全民所有制工业企业转换经营机制条例》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《招标投标法》和《关于修改和废止部分行政法规的决定》的颁布实施。另外，我国加入世界贸易组织也成为清理的情形。

三是以专项清理为主。在历年15次全市性的清理中，除2000年、2007年和2010年的3次为全面清理，即对所有现行有效的政府规章或者规范性文件进行清理外，其余12次都是专项清理，即对现行有效的部分政府规章或者规范性文件进行的清理，占74%。需要说明的是，虽然行政诉讼、行政处罚、行政许可、行政强制还有行政审批等属于政府公共行政行为，对这些领域的政府规章、规范性文件进行清理，涉及面广，但因未包括全面的规章、规范性文件，课题组仍将其归为专项清理。从覆盖面看，15次清理中，仅针对政府规章的3次，仅针对地方性法规和政府规章的1次，仅针对政府规章和规范性文件的6次，其余5次则包括地方性法规、政府规章和规范性文件。

四是清理工作的周期缩短、形式规范成为趋势。从1990年到2010年期间，上海市开展全市性规章、规范性文件清理工作的频次基本保持三年左右一次。但自2010年以来的五年里，政府规章和规范性文件清理次数达6次之多，几乎每年都有较大规模的清理活动，反映出国家和上海市对清理工作的重视程度不断提高。从清理形式看，2006年前形式各异，有市政府发文的，有办公厅发文的，有市委发文的，有开会布置的；2006年之后，基本都由市政府办公厅发文，且清理的要求、程序等更加明确具体，操作性增强。

2.上海市开展政府规章、规范性文件清理的具体情况

清理主体、清理情形、清理标准、清理程序、清理结果处理是清理制度的主要内容，课题组对历次清理情况进行分析，基本情况如下：

一是清理主体包括制定主体、起草主体、实施主体三类。(www.xing528.com)

清理主体是指启动和负责清理工作的主体。以往的清理活动对政府规章和规范性文件的清理主体分别作出了规定。

对于政府规章，清理主体一般是起草部门或者实施部门。大多数清理都按照“谁起草、谁清理”的原则，将起草部门列为清理主体，如《市政府办公厅关于本市开展规章和规范性文件设定行政许可清理工作的通知》（沪府办〔2013〕75号），其在工作分工中规定：“按照‘谁起草、谁清理’的原则，各区县政府、市政府各部门负责对由其起草的市政府规章、市政府及市政府办公厅规范性文件提出清理建议”；有些清理中将实施主体作为清理主体，如上海市2007年由市政府办公厅下发的《关于开展市政府规章清理工作的通知》（沪府办〔2007〕26号）中，在“清理分工”内容里明确：“市政府各部门、各区县政府负责对由其实施或者协助实施的市政府规章提出清理意见，报政府法制办。一件市政府规章由两个或者两个以上部门共同实施的，共同实施部门需分别提出清理意见”；还有个别清理，在明确清理主体的同时还在通知附件中具体附表列明每一件政府规章的清理主体，如《上海市人民政府办公厅关于做好本市政府规章、规范性文件清理工作的通知》（沪府办发〔2010〕23号）中，在明确起草部门为规章清理主体的同时，附“市政府现行有效规章目录（截至2010年4月30日）及清理分工”，明确具体的清理部门。

对于规范性文件，分两个层面：市政府及办公厅的规范性文件，一般都由起草或者实施部门负责清理；其他规范性文件，由制定机关负责清理。如《关于对本市有关规章和规范性文件进行清理的通知》（沪府法〔2012〕35号）明确，规范性文件清理分三个层面：市政府及办公厅文件，由起草或者实施单位负责提出清理建议；部门和区县政府文件，由制定机关自行清理，结果报市政府法制办；各区县组织对其政府部门及乡镇政府文件的清理。

二是清理情形包括合法性、适应性、协调性和可操作性情形。

清理情形有时也称清理对象，是指清理所针对的具体情形。历次清理中，除12次专项清理主要解决的是与上位法或者相关规定不一致的问题，即合法性（与新颁布的法律不一致）或者适应性（与加入WTO的承诺等不一致）问题外，其余3次全面清理既包括对合法性情形，也包括对适应性情形的清理。2010年，市政府办公厅下发的《关于做好本市政府规章、规范性文件清理工作的通知》（沪府办［2010］23号）中对规范性文件的“清理标准”更加明确具体：原则上进行全面清理，即对文件的合法性、适应性、协调性和可操作性进行全面清理。对不符合上位法的有关规定或者依据缺失，不适应经济社会发展要求（如含有加重企业负担、地方保护、行业保护等方面内容），与其他法律规范不协调以及实施操作性不强的规范性文件，按照相关要求处理。综合历年开展清理工作的情形，主要有：主要内容与上位法的规定存在不一致；上位法已被废止或者修改；主要内容已被新的法律、法规或者规章替代；主要内容已明显不适应经济社会发展要求；适用期已过或者调整对象已经消失；对同一情形的规范，与其他规范不一致；实际操作性不强等。

三是清理标准直接与清理结果处理相关联。

清理标准是政府规章和规范性文件清理的尺度和标杆，没有清理标准，将无法开展清理工作；清理标准不明确或不科学，将影响清理工作的正常开展。在上海市历次清理中，近一半清理未明确具体的清理标准，只要求清理主体提出相关清理建议；明确清理标准（有的表述为清理要求、清理原则）的，都将清理标准与清理结果处理直接相关联，但有些规定比较原则，如1998年涉及行政诉讼法的专项清理中，沪府办发〔1989〕86号文明确，“凡是与法律、法规的规定不一致的，均要依照法定程序予以修改、补充和废止”。又如，在2003年《招标投标法》专项清理中确立如下清理原则：“根据法制统一的精神，对目前本市正在执行的有关招标投标规章和规范性文件，其内容与《招标投标法》规定不一致或者有冲突的，进行修改或明令废止。”2000年、2007年和2010年三次全面清理的通知对于清理标准规定得比较明确，内容也相对接近。如上海市2007年由市政府办公厅下发的《关于开展市政府规章清理工作的通知》（沪府办〔2007〕26号）中，明确了以下“清理原则”：“（一）市政府规章主要内容与法律、行政法规、地方性法规相抵触的，或者已被新的法律、行政法规、地方性法规、市政府规章所代替的，要明令废止；（二）市政府规章适用期已过或者调整对象已消失，实际上已经失效的，要宣布失效；（三）市政府规章个别条款与法律、行政法规、地方性法规不一致的，要予以修改；（四）清理工作中发现市政府规章与国务院部门规章对同一事项的规定不一致的，或者发现行政法规与法律不一致或者与实际情况不相适应的，要提出处理建议，报国务院法制办研究处理。”2010年由市政府办公厅下发的《关于做好本市政府规章、规范性文件清理工作的通知》（沪府办〔2010〕23号）中对规范性文件的“清理标准”更加明确具体：“对不符合上位法的有关规定或者依据缺失，不适应经济社会发展要求，与其他法律规范不协调以及实施操作性不强的规范性文件，按照下列要求处理：（一）文件调整对象已经消失或者实际上已经失效的，应当宣布失效；（二）文件主要内容与上位法律规定相抵触或者被新的上位法代替的，应当废止；（三）文件个别条款与上位法不相一致，或者部分内容不适应经济社会发展、与其他法律规范不协调以及实施操作不强的，应当予以修改。”

四是清理程序包括部署、建议、审核、决定、公布等环节。

清理程序是指政府规章、规范性文件清理中的步骤和具体流程。在本市历年清理中，明确完整清理程序的情况较少，据对以往清理的综合分析，一般流程包括以下几个环节：第一，部署环节。一般通过下发通知的形式。历年清理中除1993年和2003年分别配合《全民所有制工业企业转换经营机制条例》和《招标投标法》的颁布实施组织的清理是通过会议作出部署的外，其余都下发了清理工作的通知，有时在下发通知的同时还召开会议进行专门部署。第二，建议环节。主要是各清理主体在对规章、规范性文件进行对照梳理后，根据清理标准提出清理建议。第三，审核环节。一般都是法制机构进行审核，如《上海市人民政府政府做好本市贯彻实施〈行政许可法〉准备工作的通知》（沪府发〔2003〕73号）中明确，地方性法规、市政府规章和市政府规范性文件，由负责实施或者起草的市政府各部门（包括国务院部门驻沪机构）和区县政府提出初步清理意见，报市政府法制办；市政府法制办对各部门、各区县提出的初步清理意见进行审核，提出审核意见报市政府。而在2014年《上海市人民政府办公厅关于开展行政审批清理中取消调整事项所涉及的本市地方性法规和政府规章清理工作的通知》（沪府办〔2014〕82号），则增加了市审改办负责与地方性法规、政府规章条款对应内容的审核。第四，决定环节。除2013年《上海市人民政府办公厅关于本市开展规章和规范性文件设定行政许可清理工作的通知》（沪府办〔2013〕75号）明确“市政府法制办完成对清理建议的审核，并报市政府常务会议审议”外，几乎所有的清理都未对决定环节作出具体规定，有的只是原则规定报市政府或者按照法定程序进行。实际操作中，一般都是由制定机关的常务会议或者办公会议集体审议决定的。第五，公布环节。除2003年、2007年和2010年的3次清理通知中明确了清理结果的公布外，其余12次都未涉及公布环节。实际操作中，一般都是由制定主体公布废止、宣布失效的规章和规范性文件目录，规章、规范性文件作出修改的，公布修改后文本。只有在2010年的清理中，明确规范性文件清理结果的公布内容应当包括继续有效、宣布失效和决定废止的文件目录，同时明确未列入继续有效目录的规范性文件，不得作为行政管理的依据。

五是清理结果处理多为“打包”修改或者废止。

清理结果处理是指清理后对于政府规章、规范性文件作出废止、宣布失效或者修改的后续处理。在以往的清理中，对于需要废止、宣布失效的政府规章、规范性文件往往在审议清理结果的同时，一并作出政府规章、规范性文件的废止或者宣布失效决定。而对于需要修改的规章，则会有两种处理方式：其一是“打包”修改，这是通行做法，即在对政府规章、规范性文件作出清理决定的同时，将需要修改的规章条文放在一个决定中一揽子作出修改决定，如2010年清理工作完成后，市政府于2010年12月20日以第52号政府令形式发布了《上海市人民政府关于修改〈上海市农机事故处理暂行规定〉等148件市政府规章的决定》。其二是另行修改，即对一些需要修改但因条件不具备而暂缓修改的，作出适时修改的安排，如2007年经对357件现行有效的政府规章清理后，决定废止70件，宣布失效4件，修改6件，合计22.4%。而在保留的283件规章中，认为有132件存在与上位法不相一致或者与实际不相适应等问题需要修改，但因其修改涉及管理体制、管理职能分工调整等，需要进一步研究、论证和协调，就明确在今后工作中有计划地逐步修改完善。这也是以往的通常做法。对于规范性文件的修改，则基本采用一件一改，很少放在一起一并修改。