清理与相关概念辨析的研究报告集

由于国家立法层面未对政府规章、规范性文件清理作出明确界定，实践中有时会将清理与相关概念混淆，为便于理解政府规章、规范性文件清理工作的边界，课题组重点对以下概念作出辨析。

1.清理与评估

国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确，规章、规范性文件施行后，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估。实施机关应当将评估意见报告制定机关；制定机关要定期对规章、规范性文件进行清理。《上海市行政规范性文件制定和备案规定》明确，规范性文件有效期届满需要继续实施的，制定机关应当在有效期届满前六个月进行评估，同时明确要建立规范性文件的清理制度。

有观点认为，清理与评估是一回事，都是对政府规章、规范性文件进行研究、审核、分析并提出是否需要修改、废止或者宣布失效等建议的活动。但课题组认为，清理与评估是不同的概念。政府规章、规范性文件评估又分前评估和后评估，前评估是指在起草的过程中，制定机关就政府规章、规范性文件内容可以对公共资金支出、经济发展、社会稳定、环境保护产生的影响以及实施效果等作出分析评估，通常也称之为成本效益分析或者立法（决策）风险评估。后评估是指政府规章、规范性文件实施后，根据其立法目的，结合经济社会发展要求，按照一定的标准和程序，对政府规章、规范性文件的立法（制定）质量、实施绩效、存在问题及其影响因素等进行跟踪调查、分析评价，并提出评估意见的活动^[5]。现实中容易与清理相混淆的是后评估。

清理与后评估有着一定的关联性，都是针对政府规章、规范性文件开展分析、审查的活动，都对政府规章、规范性文件是否需要修改、废止或者宣布失效提出相关建议，并都对政府规章、规范性文件的后续处理产生直接影响。但两者也存在以下区别：一是从涉及对象看，清理是对批量的政府规章、规范性文件进行分析、归类，而评估是对具体的某一件政府规章、规范性文件进行分析评价；二是从涉及内容看，清理是对政府规章、规范性文件的合法性、协调性、适应性和可操作性进行核对分析，一般不涉及实际的执行效果，而评估主要是对实际执行效果进行评估；三是从程序设定看，评估是规范性文件有效期届满后需要继续实施的一个必经程序，而清理则不是。(www.xing528.com)

2.清理与修改、废止

无论是国务院《规章制定程序条例》，还是《全面推进依法行政实施纲要》，都明确要求对规章、规范性文件进行清理，“发现与上位法的规定不一致的，或者存在其他问题的，应当及时修改或者废止。”

有观点就认为，“清理就是指现存法律法规的修改和废止”^[6]。但课题组认为，政府规章、规范性文件的清理与修改、废止密切相关，都是制定机关依照职权对政府规章、规范性文件进行审查的活动，两者的主要目的都是为了维护国家法制统一、保证国家重要政策的贯彻落实、消除和减少法律冲突、提高立法质量。清理是政府规章、规范性文件修改、废止的一种触发机制，清理的结果可能直接导致政府规章、规范性文件的修改和废止。政府规章、规范性文件在清理的过程中发现存在与上位法或者现实的社会经济发展不相适应等情形，清理主体就应当提出相关的修改或者废止建议，制定主体就应当对政府规章、规范性文件进行必要的修改或者废止。但两者并不是同一个概念，不能完全等同。首先，如前所述，清理不是立法行为，而政府规章的修改、废止是立法行为；其次，清理可能导致政府规章、规范性文件的修改或者废止，但这不是清理的唯一结果，制定机关认为政府规章、规范性文件仍然适应社会发展需要的，可以继续适用，此外，还存在政府规章、规范性文件被宣布失效的情形。