政府规章规范性文件清理内涵及法治建设研究报告

“清理”一词在《现代汉语词典》中的本义为“彻底整理或处理”^[1]。整理是指使之有条理秩序；处理是指分别事理，使各得其所。明确政府规章、规范性文件清理的内涵，首先需要界定法的清理的概念。目前在我国，法律、法规乃至规章、规范性文件的清理实践已经较为充分，围绕中国加入WTO、建立社会主义法律体系、规范行政许可设定等，全国人大、国务院及上海市都曾分别作出过开展行政法规、规章和规范性文件清理的系列工作部署；国家法律、法规中也都提出过明确的清理要求，如《行政许可法》第八十三条第二款规定：“本法施行前有关行政许可的规定，制定机关应当依照本法规定予以清理；不符合本法规定的，自本法施行之日起停止执行。”又如《规章制定程序条例》第三十条规定：“国务院部门，省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，应当经常对规章进行清理，发现与新公布的法律、行政法规或者其他上位法的规定不一致的，或者与法律、行政法规或者其他上位法相抵触的，应当及时修改或者废止。”但关于法的清理的概念界定，国家立法层面还没有明确定义，目前主要是各地地方性法规或者规章以及学术界作出过相应界定。如《广东省政府规章清理工作规定》第二条明确：“本规定所称政府规章清理，是指根据法律、法规和经济社会发展的需要，对政府规章进行系统分析，确定其是否保留、修改、废止或者宣布失效的政府规章管理工作制度。”又如，《辽宁省规章规范性文件定期清理规定》第二条第三款规定：“本规定所称规章、规范性文件定期清理，是指规章、规范性文件的制定机关，根据法律、法规和国家政策的要求或者本行政区域经济社会发展的需要，按照法定权限和程序，定期对规章、规范性文件进行审查，确定其是否继续适用或者修改、废止、宣布失效的工作制度。”学术界对法的清理也存在不同的界定，我国著名立法学专家周旺生教授认为，“法的清理指有权的国家机关，在其职责范围内，以一定的方式，对一国一定范围所存在的规范性文件进行审查，确定它们是否继续适用或是否需要加以变动（修改、补充或废止）的专门活动”^[2]。也有学者认为，法律清理亦称法规清理，是指有关国家机关对一定时期制定的或一定范围内的规范性法律文件从体系、内容上进行审查、分析和整理，并做出继续适用，需要修改、补充或废止决定的活动。

综合上述各方关于法（法律、法规、规章）的清理的表述，课题组认为，政府规章、规范性文件的清理，是指有关行政机关按照一定标准，对一定范围内政府规章、规范性文件进行梳理、分析，并作出是否需要修改、废止或者宣布失效决定的专门活动。根据这一界定，政府规章、规范性文件的清理有以下几个特征：

第一，是有关行政机关的一项专门活动。清理工作是行政机关依据职权开展的政府规章、规范性文件梳理、归类并判断是否需要进行调整的活动，只能由行政机关组织开展。有观点认为，法规、规章清理是一项立法活动^[3]。课题组认为，虽然清理与立法活动有一定关联，但严格地说，清理并不是一项立法活动，这倒不是因为规范性文件清理不涉及立法，即使是政府规章的清理，也不能等同于立法。其理由，一是从行为范围上看，立法包括“立”、“改”、“废”，而清理不涉及“立”，清理后作出的继续适用、修改、废止或者宣布失效中的“继续适用”也与立法无关；二是从行为结果看，立法是确定的，而清理只是对是否需要修改、废止或者宣布失效作出安排，特别是对需要修改的，具体修改内容具有不确定性。清理是承担具体清理工作的机构在梳理研究基础上向制定机关提出立、改、废清理建议的活动，清理建议会涉及规章制定机关对规章进行修改或废止的立法活动，但清理本身不能视为纯粹的立法活动，它不是立法程序中的一种正式行为，把它定位为与立法工作密切关联的专门活动才是适当的。一般来说，政府规章、规范性文件的制定机关是当然的清理主体，但在实践中，规章、政府文件的起草或者实施主体也会被要求具体承担清理任务，如《辽宁省规章规范性文件定期清理规定》第四条就明确，“政府所属部门负责本部门组织实施的规章、规范性文件定期清理的具体工作”。因此，实际的清理主体往往包括政府规章、规范性文件的制定主体、起草主体和实施主体三类。

第二，是对一定范围的政府规章和规范性文件进行的梳理分析。这里所说的一定范围，可能是现行有效的全部规章、规范性文件，也可能只是其中一部分。比如，2010年针对国家建立社会主义法律体系进行的清理，就是针对上海市现行有效的全部规章和规范性文件；而《行政强制法》颁布后，针对的是涉及行政强制的政府规章、规范性文件。但需要强调的是，清理一定是对批量的规章、规范性文件进行清理，而不是针对个别规章、规范性文件的分析研究。(www.xing528.com)

第三，是按照一定标准进行的政府规章、规范性文件条文内容审核。根据清理所需要解决的问题不同，其清理标准也有所不同。如《规章制定程序条例》第三十条规定：“发现与新公布的法律、行政法规或者其他上位法的规定不一致的，或者与法律、行政法规或者其他上位法相抵触的，应当及时修改或者废止。”这是解决规章与上位法的一致性问题，是否存在不一致，就是清理时审核的标准；又如根据国务院《关于严格控制新设行政许可的通知》（国发〔2013〕39号），在上海市开展的规章、规范性文件清理，是以是否存在违反行政许可法规定设定或者以备案、核准、年检等方式变相设定行政许可等情形作为清理审查标准的。有观点将清理审查的标准总体上概括为“四个不”（不一致、不协调、不适应、操作性不强）^[4]，即与上位法的规定不相一致，与国家的相关政策及其他法律规范的规定要求不相协调，与经济社会发展的实际需求不相适应，规定的措施在实践中不具有操作性，课题组认为是符合实际的。

第四，是对政府规章、规范性文件是否需要修改、废止或者宣布失效的归类。清理，说到底是一个整理归类的过程，即将一定范围的规章、规范性文件按照继续有效、需要修改、需要废止、需要宣布失效四大类进行归置。在完成归类之后，对其中需要废止或者宣布失效的，规章、规范性文件的制定机关应当即时作出废止、宣布失效的决定；需要修改的，应当对修改工作作出安排，其中需要修改内容较少的，一般应即时进行修改，需要修改内容较大的，应当根据实际情况确定修改的时间进度。