知识产权边境保护：海关与其他机构合作协助与配合

（一）海关与其他行政机构之间的协助与配合

1．知识产权边境保护中海关与其他行政机构间协作与配合的必要性

我国的知识产权保护是由自力救济和公力救济两种方式共同实现的。虽然当前对于知识产权行政保护应当削弱还是加强，以及应当存还是废的问题存在争议，但我国的现状是行政保护是公力救济的主要方式。2011年全国地方人民法院共新收和审结知识产权民事一审案件59 612件和58 201件[1]。2011年全国知识产权系统办理专利案件3 017件，全国各级工商行政管理机关查处各类商标违法案件79 021件[2]。2011年中国海关查获进出口侵权货物18 188批次[3]。可见，我国大量的知识产权保护案件是通过行政保护的方式解决的，行政保护在我国知识产权保护实践中起到了非常重要的作用[4]。

我国知识产权行政执法权采取分散化的配置模式[5]，在边境保护方面也是如此。由于海关执法的标的范围、地域范围以及所适用的通关程序范围都存在着限制，而知识产权的边境侵权行为却是多样化的，其侵犯的权利种类是多样的，其发生的通关程序是多样化的（例如发生在转运程序中），或者侵权货物所处的地域范围虽然属于海港或空港等口岸，但并非处于海关监管区内。同时，严重的边境侵权行为的责任人应当依法承担刑事责任，而海关只有给予行政处罚的权限。出于上述原因，要实现没有明显漏洞和空白的知识产权边境保护，就需要由各个具有相应权限的行政或司法部门协调合作，共同完成。海关需要与专利权、著作权和商标专用权行政管理与执法部门进行行政执法合作。

从中央层面来看我国涉及知识产权行政管理的机关有国家知识产权局、国家工商行政管理总局、国家版权局、文化部、农业部、林业局等数家单位[6]。国家知识产权局负责对专利权的保护[7]。国家工商行政管理总局负责对商标权，商号权、反不正当竞争权等的保护[8]。国家版权局负责对著作权的保护[9]。此外，在植物新品种权方面，农业部、林业局负责对植物新品种权的保护。在地理标志方面，除了可以按照商标注册外，还有其他两个行政部门提供行政保护。质量监督检验检疫总局负责地理标志产品进行保护，并规范地理标志产品名称和专用标志的使用[10]。我国农业部负责农产品地理标志的注册登记，“农产品地理标志”专用标志于2007年12月随《农产品地理标志管理办法》发布起颁发[11]。由于我国目前不对除“商标专用权、著作权和与著作权有关的权利、专利权”以外的知识产权提供海关保护[12]。因此，在海关与这些行政管理与执法机关之间还不会产生知识产权领域的行政执法合作问题。

2．海关与其他行政机构之间的协助与配合的具体规定

（1）知识产权海关保护立法中的规定。

《知识产权海关保护条例》第21条规定：“海关对被扣留的侵权嫌疑货物进行调查，请求知识产权主管部门提供协助的，有关知识产权主管部门应当予以协助。知识产权主管部门处理涉及进出口货物的侵权案件请求海关提供协助的，海关应当予以协助。”

《〈知识产权海关保护条例〉实施办法》第27条第2款规定：“海关对侵权嫌疑货物进行调查，可以请求有关知识产权主管部门提供咨询意见。”

《〈知识产权海关保护条例〉实施办法》第30条第2款规定：“人民法院或者知识产权主管部门处理有关当事人之间的侵权纠纷，需要海关协助调取与进出口货物有关的证据的，海关应当予以协助。”

（2）其他制度中的具体规定。

目前知识产权行政部门的执法规则仅有少量条文涉及与海关协作。例如：国家知识产权局公布并于2011年2月1日开始实施的《专利行政执法办法》将《专利法》的“进口权”规定予以细化，该《办法》规定：“管理专利工作的部门处理涉及进出口货物的专利案件的，可以请求海关提供协助。”

3．我国目前知识产权边境执法协作的现状及其发展趋势

由于我国知识产权行政保护的职权采用分散化的模式，为了协调各行政执法部门的执法行为，也为了协调行政保护与刑事保护之间的关系，我国在2004年，国务院决定成立国家保护知识产权工作组。其主要职责是：统一领导全国保护知识产权工作，推动知识产权保护工作体系和法律法规建设；推动建立跨部门的知识产权执法协作机制，搞好行政执法和刑事司法衔接。工作组成员由公安部、信息产业部、商务部、海关总署、工商总局、质检总局、版权局、食品药品监管局、知识产权局、法制办、高法院、高检院等12个部门的负责人组成[13]。在2008年国务院《国家知识产权战略》颁布实施后，2008年10月9日，国务院批复同意建立国家知识产权战略实施工作部际联席会议制度。联席会议负责在国务院领导下，统筹协调国家知识产权战略实施工作。联席会议办公室对于协调统筹各行政部门在实施国家知识产权战略实施方面的协作问题。

为了在执法过程中进一步加强了与工商、专利、版权、质检等部门的配合，在商品的侵权认定、风险信息共享、执法交流、案件协作等方面开展互助合作，海关还积极主动地与知识产权行政管理机关签订合作的协议或备忘录。例如，2011年海关系统不断加强与公安、工商、质检、版权、商务、知识产权等部门的执法协作，尤其是加强与公安机关的衔接配合，加大打击力度，海关在执法过程中发现重大案件线索及时向公安机关进行通报。上海、广州、宁波、汕头等海关加强与地方各级知识产权主管部门的联系沟通，建立健全了与公安、工商、法院的知识产权执法合作机制，形成共同打击侵权活动的外部合力。杭州、厦门、南京、北京、重庆等海关与地方公安、法院、工商等部门就侵权案件情报共享、案情通报、线索移交等进行交流[14]。2012年6月15日，海关总署与国家工商行政管理总局签署了合作备忘录，规定双方将在包括知识产权执法在内的各个领域开展合作。此外，海关总署和工商总局还联合发布了《加强保护商标专用权执法合作的暂行规定》。

但是，也应当认识到知识产权行政执法权配置模式会造成执法权分散化，以及相互衔接配合困难的情况，要克服其中的弊端，必须全面考虑整个知识产权行政保护体系的完善（包括知识产权行政管理、行政执法体制的完善，以及行政保护与司法保护的衔接配合），使之顺应知识产权行政保护的发展趋势[15]。目前，海关与国内其他部门之间的协助没有常规化、制度化。建议目标中的海关与国内其他行政机关间的协作方式如下：

首先，如果海关仅仅是对于是否侵权的认定存在困难，海关有权请求国内专业的知识产权部门，特别是知识产权行政部门或其授权的机构出具技术鉴定书，并赋予该技术鉴定书以有效的证据地位，以使海关可以依据该技术鉴定书对案件作出处理，并在今后可能发生的行政复议或行政诉讼中，海关可以将该技术鉴定书作为作出行政处罚的有效证据。

其次，如果涉嫌侵权案件在专利权边境保护程序之外进入了专利权有效性争议程序，则海关可以根据有关行政机关受理权利有效性争议的决定或裁定中止海关保护程序，并等待最终的有效性决定或裁定作出后，再以此为根据作出知识产权海关保护决定或行政处罚。在有效性争议处理期间货物可以凭反担保放行。如果货物没有凭反担保放行，则货物的存储、保管等费用先由收发货人承担，最后案件处理结束后由侵权方承担。

再次，将海关与其他行政机关将案件情报共享和案件移送处理的渠道、程序予以制度化，而不是目前依靠不同机关部门之间自发的协议行为，且不同地区的机构间的协议内容不尽相同。

最后，如遇需要疑难、复杂的涉嫌侵权案件，知识产权边境保护制度则应当建立与国内专门的知识产权保护部门的合作机制（如技术、法律专家委员会等）。海关没有必要替代专业知识产权部门的工作职责，造成海关中心职能的转移，形成海关与国内专业知识产权部门的技术鉴定部门的重复设置，造成资源浪费。

［案例］海关与其他行政机关执法协作数案

例1：2009年9月29日，深圳某公司向广州海关隶属佛山海关驻禅城办事处申报出口至加纳抛光砖等货物一批。现场关员审核时认为该票货物存在侵权高风险：一是该票货物共3个集装箱装载，夹藏侵权商品的可能性较大；二是该贸易国别侵权风险较大；三是货物量大，且于国庆前夕进行申报，有利用节假日闯关嫌疑。关员遂对这该票货物下达了重点查验的指令，检查发现夹藏的货物为151 703块手表及1 439件服装和生活用品，其中标有在海关总署备案的“BALCARI”、“CASIO”、“GUCCI”、“LV”、“OMEGA”等20余个国际知名品牌手表67 800块，另有标有未在总署备案的近60个商标手表75 223块及无牌手表8 680块。广州海关根据权利人申请扣留了侵犯在海关总署备案商标权的63 670块手表、1 439件服装，并会同地方工商部门对其余的手表进行了处理[16]。

例2：2007年6月3日下午，广州海关隶属白云机场海关在对乘坐CZ368航班自越南入境的旅客进行监管时，发现中国籍旅客王某行李结构简单，过海关时走无申报通道，未向海关申报任何物品。现场关员按照有关风险提示，决定对其行李实施重点查验，发现其随身行李中有用塑料包装物包好的标有第29届奥林匹克运动会吉祥物“福娃”模具1套5件。模具为金属制造，上面的图案均为2008年北京奥运会吉祥物“福娃”，使用这套模具可以批量制造塑料质地的“福娃”饰品。当事人不能提供相关知识产权授权书，经广州海关联系北京奥组委，确认该模具为侵犯奥林匹克标志专有权的产品。经调查，当事人为广东省中山市某商标制造企业员工，此套模具为该公司胡志明分厂委托其带至中山分厂，可能存在跨境生产销售侵权产品的利益链。因生产厂家不在广州关区，广州海关立即将此重要线索通报广东省工商局。6月19日，在广州海关协助下，工商部门在中山市一商标加工厂查获奥运福娃模具两套及塑胶“福娃”样品一批，并发现之前该厂曾有批量生产福娃标志的记录[17]。

例3：2006年，F海关商请F省工商局协助其认定的“MAPU”及有关图形标志与“PUMA”及图形是否构成近似商标。8月18日，F省工商行政管理局致函F海关，对海关商请其协助认定的“MAPU”及有关图形标志与“PUMA”及图形是否构成近似商标的问题进行回复，认定两者使用于相同商品上易产生误认与混淆，构成近似商标。

［问题］上述案例中体现了哪些行政执法协作的内容？

［案例分析］

例1中海关与其他行政机构的协作是由于海关执法权限的限制，使得海关必须与其他行政机关协作，才能在边境上完全制止被发现的侵权行为。在例1中，海关在货物通关过程中查获涉及侵害了数十个商标专用权的货物，其中一部分涉及已经在海关总署备案的20余个国际知名品牌，对于这部分货物海关能够联系到权利人，在权利人提出海关保护申请后，海关可以按照依职权保护模式进行执法。所以，广州海关能够“根据权利人申请扣留了侵犯在海关总署备案商标权的63 670块手表、1 439件服装”。但是，对于另一部分“未在总署备案的近60个商标手表”，海关是无权按照依职权模式进行执法的，加之这些商标权未在总署备案，权利人难以联系，海关必须将货物交由工商部门执法，因此，例1中出现了海关“会同地方工商部门对其余的手表进行了处理”的情况。

例2中海关与其他行政机关的协作是属于侵权情报与信息的共享。广州海关发现行邮物品中“塑料包装物包好的标有第29届奥林匹克运动会吉祥物‘福娃’模具1套5件”，此行邮物品超过了《知识产权海关保护条例》中规定“自用”的范围，因此“按照侵权货物处理”，海关有权予以执法。但是，因发现模具的生产厂家不在广州关区，也不处于海关执法的地域与通关程序范围内，因此广州海关立即将此重要线索通报广东省工商局。此案中海关在发现可能存在跨境生产销售侵权产品的利益链情况后，启动与工商部门的联系配合机制，跨部门执法联动，从源头上防止了进一步大规模侵权行为的发生。

例3中F海关在执法权限范围内，由于在调查认定中需要参考其他专业部门的意见，因此商请F省工商局协助其认定。2010年修改的《知识产权海关保护条例》第21条规定：“海关对被扣留的侵权嫌疑货物进行调查，请求知识产权主管部门提供协助的，有关知识产权主管部门应当予以协助。”《〈知识产权海关保护条例〉实施办法》第27条第2款规定：海关对侵权嫌疑货物进行调查，可以请求有关知识产权主管部门提供咨询意见。因此，F省工商行政管理局致函F海关，提供了咨询意见，协助海关认定侵权。

（二）知识产权边境保护中行政保护与刑事保护之间的衔接

1．知识产权边境保护中海关保护与刑事保护之间有效衔接的必要性

海关是国家进出境监督管理机关。根据我国《海关法》，海关行使权力的范围只限进出境环节，且只有行政执法权，而当前在进出境环节所发生的侵权案件中很多都属于侵权程度严重、案值较大的案件，侵害了社会公共利益，达到了我国《刑法》所规定的刑事门槛。由于海关只有行政处罚权，所以越来越多的商标侵权案件需要有海关向刑事司法机关移送或通报。再由于我国《刑法》中“侵犯知识产权罪”，只是针对制造和销售假冒等侵权商品行为做出的规定，而制造和销售行为基本上发生在口岸之外，海关对此无权进行调查。为了严厉打击侵犯知识产权犯罪活动，加强公安机关和海关在保护知识产权方面的联系配合，2006年公安部和海关总署联合发布了《公安部、海关总署关于加强知识产权执法协作的暂行规定》。该《暂行规定》第5条规定：“海关在执法过程中，发现重大侵犯知识产权案件线索，应当及时向公安机关通报。案件线索原则上应当由各直属海关向当地同级公安机关进行通报。但是，经双方协商同意，也可以由直属海关或者隶属海关向当地公安机关通报。海关在向公安机关通报犯罪案件线索时，发现当事人可能转移侵权嫌疑货物或物品或有其他必须当场处理之情形时，可以依照《知识产权海关保护条例》的规定扣留有关货物和物品。发现当事人可能逃逸的，应及时通知公安机关。”其第8条规定：“对海关通报的侵权嫌疑货物或者物品的情况，公安机关应当在收到海关书面通报后10个工作日决定是否对海关通报的当事人进行立案侦查并书面通知海关。对于海关移送的涉嫌构成犯罪的案件，公安机关应当在受理的3个工作日内决定是否立案侦查。公安机关认为必要时，可以与海关就通报的案件情况进行磋商。”

［案例］上海海关向公安部门通报涉嫌侵犯“NTN”商标权的案件线索

2011年4月20日，厦门某机械有限公司（下称“机械公司”）向上海海关申报出口伊朗一批无牌圆锥轴承。上海海关根据近年来轴承类产品侵权高发的特点，并综合企业申报情况，下达了核对货物知识产权状况的查验指令。经开箱查验，实际出口货物为标有“NTN”商标的轴承493箱共14 417套，标有“Koyo”商标的轴承432箱共10 368套，上海海关立即开展立案调查，并认定该批货物侵犯了权利人NTN株式会社、株式会社捷太格特在海关总署备案的商标专用权，同时顺藤摸瓜，对出口侵权轴承的生产源头等情况作了深入调查。同时，上海海关向上海公安机关通报了该案件线索，根据该线索，公安机关在一工厂再次查获假冒“NTN”商标的轴承半成品1．6万件并控制了有关犯罪嫌疑人。2012年1月5日，上海市浦东新区人民法院做出一审判决，判处厦门某机械有限公司、两家供货生产厂家及其4名负责人犯假冒注册商标罪[18]。

［问题］在本案例中，当海关通过调查发现对出口侵权轴承的生产源头时，是否可以由海关对知识产权犯罪行为人实施刑事制裁？海关应当如何处理该案？

［案例分析］

在本案例中，侵权行为的社会危害性再大也不可以由海关对知识产权犯罪行为人实施刑事制裁。根据《海关法》的规定，海关是行政机关，其执法的地域与权限范围存在明确的限制，也不具有刑事制裁的权力。因此，本案中不可由海关对知识产权犯罪行为人实施刑事制裁。海关在调查中发现了重大侵犯知识产权案件线索，应当及时向公安机关通报。这就出现了海关行政执法与刑事司法相衔接的问题。

在上述案件中，线索通报制度的主要依据是公安部、海关总署《关于加强知识产权执法协作的暂行规定》。该制度是指，海关在执法过程中发现重大侵犯知识产权案件线索，及时向公安机关通报的程序性规则。这一制度使得公安机关可以在海关行政执法程序刚刚开始或正在进行中，就可获得参与案件的可能性，海关也可获得公安机关的执法协助。目前，这一制度是两个不同性质的机关联合执法的基础。

2．海关行政执法与刑事司法协作的具体程序性规则

（1）海关通报案件线索。

海关在执法过程中发现重大侵犯知识产权案件线索，应当及时向公安机关通报。2006年《加强知识产权执法协作暂行规定》规定，案件线索原则上应当由各直属海关向当地同级公安机关进行通报。但是，经双方协商同意，也可以由直属海关或者隶属海关向当地公安机关通报。因此，海关目前主要向查获涉嫌侵权行为属地公安机关通报。海关在向公安机关通报犯罪案件线索时，发现当事人可能转移侵权嫌疑货物或物品或有其他必须当场处理之情形时，可以依照《知识产权海关保护条例》的规定扣留有关货物和物品。发现当事人可能逃逸的，应及时通知公安机关。

海关向公安机关通报的案件线索，应当包括以下内容：①进出口货物经营单位、收发货单位、进出境旅客、邮递物品寄件人或者收件人（以下统称“当事人”）的名称或者姓名、注册地址或者国籍；②侵权嫌疑货物或者物品的品名、数量、已知的价值、申报日期或者海关查验日期；③涉嫌侵犯的知识产权名称和注册号、知识产权权利人名称或者姓名、联系人和联系方式；④其他应当提供的情况。

海关向公安机关通报侵权嫌疑货物或者物品的情况，原则上应当采取书面形式。如果情况紧急，也可予以口头通报。海关向公安机关通报侵权嫌疑货物或者物品的情况，应当随附货物和物品清单以及进出口货物报关单、合同、发票、装箱单等报关单证的复印件。对公安机关要求提供其他有关文件或者到场查看货物和提取货样的，海关应当予以协助。

（2）公安机关决定是否立案侦查。

对海关通报的侵权嫌疑货物或者物品的情况，公安机关应当在收到海关书面通报后10个工作日决定是否对海关通报的当事人进行立案侦查并书面通知海关。对于海关移送的涉嫌构成犯罪的案件，公安机关应当在受理的3个工作日内决定是否立案侦查。公安机关认为必要时，可以与海关就通报的案件情况进行磋商。

对公安机关决定对当事人进行立案侦查的，海关应当在收到公安机关的立案通知后3个工作日内向公安机关移交有关货物或者物品。

公安机关经过侦查，认为当事人没有犯罪事实、或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任的，应当向海关退还有关货物或者物品。

（3）公安机关未立案后，海关对案件的及时调查处理。

如果有以下三种情况：①公安机关审查后认为没有犯罪事实决定不对当事人立案侦查的；②公安机关未在海关通报案件线索后规定的十个工作日内予以回复的；③公安机关立案后认为不需要追究当事人刑事责任并向海关退还有关货物或者物品的，那么，海关应当根据《知识产权海关保护条例》和《海关行政处罚实施条例》的有关规定，对有关当事人进出口侵权货物的行为进行调查处理。

（4）海关与公安机关的其他协作方式。(www.xing528.com)

对于工作中发现的重大案件线索，公安机关、海关可以召开临时联席会议，必要时邀请其他执法机关代表参加，共同会商、研究案情和决定打击对策，开展联合打击工作。联合打击工作应以“精确打击”和“全程打击”为方针，采取协同作战的方式，查明涉及的生产、销售以及进出口等各个环节的策划者、组织者、参与者，摧毁整个犯罪网络。此处的“重大案件”是指社会危害巨大、社会反应强烈、涉案价值较大、涉及跨国跨境犯罪团伙或其他双方认为应联合打击的案件。

此外，公安机关对其他涉嫌侵犯知识产权犯罪案件进行侦查，需要海关协助监控进出口货物或者进出境物品、提供有关报关单证或者查询统计信息的，海关应当予以协助。

3．海关行政执法和刑事司法之间的分工与衔接的程序性规范与政策

2001年7月9日，国务院发布了《行政机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，将最高人民检察院、公安部《关于经济犯罪案件的追诉标准》（以下简称《追诉标准》）作为行政机关移送有关经济犯罪案件的依据之一。当时，海关对于如何确定可以移送、按照什么罪名移送等存在着很多疑问，因此曾发函最高法院与最高检察院，询问有关如何适用《刑法》中有关条文的问题[19]。此后，虽然经过2004年与2007年两次由两院联合发布的司法解释，但是在边境侵权行为的刑法适用问题上仍然没有得到很好的解决。

目前，我国在边境保护方面，对海关行政执法和刑事司法之间的分工、衔接与移送方面，主要是依据《关于加强知识产权执法协作的暂行规定》。除了有此《暂行规定》外，还有一些其他进一步强调行政执法与刑事司法衔接的政策和行政性文件进行规范。这些规范性文件使得海关在行政执法与刑事司法之间的分工与衔接机制、知识产权执法协作的信息共享等问题上得到了进一步明确，有了进一步的规范性保障。

（1）《国务院关于进一步做好打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品工作的意见》及其具体分工。

为了进一步避免“以罚代刑”情况的出现，加强行政执法与刑事司法有效衔接，依法严厉打击侵权和假冒伪劣行为，2011年国务院颁发了《国务院关于进一步做好打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品工作的意见》[20]。同时，为了进一步落实该《意见》，国务院办公厅又颁布了《关于贯彻落实〈国务院关于进一步做好打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品工作的意见〉任务分工的通知》[21]。这两个文件涉及发展改革委、工业和信息化部、公安部、监察部、司法部、财政部、环境保护部、农业部、商务部、文化部、卫生部、人民银行、国资委、海关总署、税务总局、工商总局、质检总局、广电总局、新闻出版总署（版权局）、林业局、知识产权局、国管局、法制办、新闻办、食品药品监管局等多个部门之间的协作与分工。同时，这两个文件既涉及不同行政执法部门之间的执法协作问题，也涉及行政执法部门和刑事司法部门的执法协作问题。其中，对于行政执法与刑事司法衔接进行了进一步的强调和分工。

《关于进一步做好打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品工作的意见》规定，行政执法部门在执法检查时发现侵权和假冒伪劣行为涉嫌犯罪的，要及时向公安机关通报，并按规定移送涉嫌犯罪案件；公安机关接报后应当立即调查，并依法作出立案或者不予立案的决定。公安机关依法提请行政执法部门作出检验、鉴定、认定等协助的，行政执法部门应当予以协助。县级以上地方人民政府要尽快明确打击侵权和假冒伪劣领域行政执法与刑事司法衔接工作的牵头单位，建立健全联席会议、案件咨询等制度，及时会商复杂、疑难案件，研究解决衔接工作中的问题。司法机关应当积极支持行政执法部门依法办案，强化协调配合。对涉嫌犯罪案件不移送、不受理或推诿执法协作的，由监察部门或检察机关依纪依法追究有关单位和人员的责任。

《关于贯彻落实〈国务院关于进一步做好打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品工作的意见〉任务分工的通知》中有如下三个方面规定。第一，应及时向公安机关通报、按规定移送检查发现的涉嫌犯罪侵权和假冒伪劣案件；协助公安机关开展检验、鉴定、认定等；除适用简易程序的案件外，在规定时间内将相关案件信息录入打击侵权和假冒伪劣领域行政执法与刑事司法衔接工作信息共享平台。（由农业部、商务部、文化部、海关总署、工商总局、质检总局、新闻出版总署〔版权局〕、林业局、知识产权局、食品药品监管局分别负责。）第二，对行政执法部门通报或移送的涉嫌犯罪侵权和假冒伪劣案件立即调查，依法作出立案或者不予立案的决定（由公安部负责）。第三，建立联络员制度，定期研判侵权和假冒伪劣违法犯罪形势，确定重点打击的目标和措施。建立线索通报、案件协办、联合执法、定期会商等制度，完善立案协助、调查取证、证据互认、协助执行及应急联动工作机制，形成打击合力，增强打击效果。（由领导小组办公室、公安部、农业部、商务部、文化部、海关总署、工商总局、质检总局、新闻出版总署〔版权局〕、林业局、知识产权局、食品药品监管局负责。）

此外，各部门间将加快建设打击侵权和假冒伪劣领域行政执法与刑事司法衔接工作信息共享平台，2013年年底前分批全面建设完成，实现行政执法部门与司法机关之间执法、司法信息互联互通。（商务部、高检院、公安部、农业部、文化部、海关总署、工商总局、质检总局、新闻出版总署〔版权局〕、林业局、知识产权局、食品药品监管局负责，列在首位的为牵头部门或单位）。

（2）《关于做好打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品工作中行政执法与刑事司法衔接的意见》。

为加大对侵权和假冒伪劣行为打击力度，有效惩治犯罪，2012年9月12日国务院常务会议讨论通过了《关于做好打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品工作中行政执法与刑事司法衔接的意见》。

该意见有以下六个要求。①行政执法机关在依法查处侵权和假冒伪劣违法行为过程中，发现违法事实涉嫌构成犯罪、依法需要追究刑事责任的，应当依照有关规定向同级公安机关移送案件。②行政执法机关在执法检查和接受举报投诉时，发现侵权和假冒伪劣违法行为明显涉嫌犯罪的，要立即书面通报同级公安机关，并抄送同级人民检察院。公安机关接到通报后，应当立即调查，自接到通报之日起10个工作日内决定是否立案侦查并书面通知行政执法机关，同时抄送同级人民检察院。③公安机关对发现的违法行为，经审查不需要追究刑事责任但依法应当追究行政责任的，应当及时将案件移送同级行政执法机关，由行政执法机关依法作出处理。④对于情节严重、性质恶劣或疑难复杂的涉嫌犯罪案件，行政执法机关或公安机关可以联合执法打击，深挖首要违法犯罪分子，彻底摧毁产供销犯罪链条。⑤行政执法机关查办的案件，应当定期向本级人民政府和上级行政执法机关报告。对应当向公安机关移送的涉嫌犯罪案件，查办案件的行政执法机关不移送或逾期未移送的，由本级人民政府或上级行政执法机关责令限期移送；情节严重的，由监察机关对负有责任的人员依法给予处分；构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。⑥公安机关不受理行政执法机关移送的案件，或对已受理案件未在法定期限内作出立案或不予立案决定的，行政执法机关可以建议人民检察院进行立案监督。该《意见》还就完善工作机制、加强监督考核、保证衔接工作落到实处，作了具体规定，并要求行政执法机关依法将侵权和假冒伪劣案件纳入政府信息公开范围，接受社会监督[22]。

［案例］拱北海关通报案件线索未获立案而做出行政处罚案

例1：2010年11月10日，绥芬河市某公司以一般贸易方式向拱北海关下属横琴海关申报出口鞋零件、包装盒、胶袋等杂货一批，目的地为中国澳门。尽管该批货物在申报时并未申报品牌，但审单关员在审核单证时发现该票货物存在以下风险点：一是该票货物为杂货拼柜出口，货物总量不多、价值不高，但品名繁杂，侵权产品容易混杂在其他合法申报货物当中；二是绥芬河市某公司为异地企业，在过往的执法实践中异地企业以支付较低代理报关费的方式“买单”出口侵权货物情形较为常见；三是该批货物属于输往澳门的货物，该关多次在输往澳门的杂货中查获侵权货物。据此，横琴海关审单关员果断下达布控指令，要求对该批货物的知识产权状况进行重点查验。经查验，发现该票货物中有1 188个带有“hp及图形”标志、410个带有“TOSHIBA”标志的优盘（其中2G：707个，4G：692个，8G：199个）未向海关申报，分别涉嫌侵犯惠普发展公司和株式会社东芝在海关总署备案的“hp及图形”和“TOSHIBA”商标专用权。经联系商标权利人，上述权利人均书面申请海关对上述货物采取知识产权保护措施。经珠海市价格认证中心价格鉴定，涉案货物价值总计人民币102 620元。2011年1月20日，拱北海关将该案作为重大侵犯知识产权案件线索通报给珠海市公安局经济犯罪侦查支队。2011年3月3日，珠海市公安局经济犯罪侦查支队函复拱北海关，称因涉案单位绥芬河市某公司为外地注册公司，根据犯罪地公安机关管辖的原则，该队已将该案件线索移交黑龙江省牡丹江绥芬河市公安局经侦大队处理。由于绥芬河市公安局经侦大队未在规定期限反馈对此案是否予以立案，拱北海关将对此案做出行政处罚[23]。

例2：2012年3月20日，安徽强旺调味食品有限公司以一般贸易方式向上海海关申报出口一批复合调味料。由于食品类商品直接关系到消费者的健康和安全，属于涉及民生的敏感商品，是上海海关一贯打击的重点对象，也是海关总署专项整治工作的重点领域。为加强对该类侵权产品的打击，上海海关法规处关员及时摸清上海口岸食品出口的规律，并重点针对食品提炼了风险参数加载在海关通关管理系统中，运用科技手段加强对该类商品的监管。海关审单关员在对该票单证进行审单时，根据风险参数的提示，于是对该批货物布控查验。3月21日，洋山海关查验关员在接到查验指令查验开箱后，发现都是盒状小块调味料，通过彻查发现，2个集装箱内都装满着标有“jamila”商标的复合调味料，且包装较为粗糙，存在一定的侵权风险。在查询了备案系统后并联系权利人后，3月29日，“jamila”商标权利人宁波保税区新东方国际贸易有限公司确认该批货物侵权。经查，涉嫌侵权货物为标有“jamila”商标的复合调味料3 700箱／7 981 920块，价值人民币64．07万元。上海海关在扣留侵权货物后，对案件进行了细致缜密的调查，并最终认定该批货物侵权。由于涉案货物数量较大、案值较高，涉嫌刑事犯罪，将涉案信息向上海市公安局进行了通报[24]。

［问题］

1．为什么在上述案例中，海关是向公安机关通报案件线索或信息，而不是将案件移送公安机关？

2．为什么例1最终以海关对侵权人给予行政处罚而结案？

［案例分析］

1．根据有关法律法规，行政机关在向公安机关移送案件前应当查明事实。所以，海关向公安机关移送进出口环节的知识产权犯罪嫌疑案件存在一定的法律障碍。为了尽快开展海关和公安机关之间的执法合作，海关总署和公安部经过协商，一致同意采用案件线索通报的方式，《公安部、海关总署关于加强知识产权执法协作的暂行规定》由此产生。该《暂行规定》不仅解决了法律依据问题，而且在实际操作中对公安机关尽快侦办案件更有利[25]。

2．从海关与公安机关的执法配合来看，海关与公安机关地域管辖权不同影响了侵权案件行政执法与刑事执法的有效衔接。如对异地企业报关出口侵权货物的案件，属地公安机关很难对涉嫌侵权刑事犯罪的异地当事人开展调查，而只能将案件线索转交其他城市或者地区的公安机关处理。公安机关对涉嫌侵权案件的管辖权划分则采取主管地原则，即由涉嫌侵权进出口经营单位所在地公安机关进行管辖，从而给海关通报案件线索带来不便[26]。例1中由于绥芬河市公安局经侦大队未在规定期限反馈是否对案件予以立案，则海关只能对案件作出行政处罚。

[1] 最高人民法院：《中国法院知识产权司法保护状况（2011年）》，http：／／www．court．gov．cn／xwzx／tt／201204／t20120419＿176081．htm，访问日期：2013年4月30日。

[2] “2011年中国知识产权保护状况”白皮书，http：／／www．nipso．cn／Upload Files／％E4％BA％8C％E2％97％8B％E4％B8％80％E4％B8％80％E5％B9％B4％E4％B8％AD％E5％9B％BD％E7％9F％A5％E8％AF％86％E4％BA％A7％E6％9D％83％E4％BF％9D％E6％8A％A4％E7％8A％B6％E5％86％B5．pdf，访问日期：2013年4月18日。

[3] 国家知识产权局：《中国知识产权统计年报》，知识产权出版社，2012年，第167页。

[4] 张跃进、姚维红：“加强知识产权行政执法体系建设若干问题的思考”，《中国发明与专利》， 2011年第12期，第29页。

[5] 朱一飞：“论知识产权行政执法权的配置模式”，《法学杂志》，2011年第4期，第122页。

[6] 董希凡：“知识产权行政管理机关的中外比较研究”，《知识产权》，2006年第3期，第39页。

[7] 2010年1月9日第二次修订的《专利法》第60条规定：“未经专利权人许可，实施其专利，即侵犯其专利权，引起纠纷的，由当事人协商解决；不愿协商或者协商不成的，专利权人或者利害关系人可以向人民法院起诉，也可以请求管理专利工作的部门处理。管理专利工作的部门处理时，认定侵权行为成立的，可以责令侵权人立即停止侵权行为，当事人不服的，可以自收到处理通知之日起十五日内依照《中华人民共和国行政诉讼法》向人民法院起诉；侵权人期满不起诉又不停止侵权行为的，管理专利工作的部门可以申请人民法院强制执行。进行处理的管理专利工作的部门应当事人的请求，可以就侵犯专利权的赔偿数额进行调解；调解不成的，当事人可以依照《中华人民共和国民事诉讼法》向人民法院起诉。”第63条规定：“假冒专利的，除依法承担民事责任外，由管理专利工作的部门责令改正并予公告，没收违法所得，可以并处违法所得四倍以下的罚款；没有违法所得的，可以处二十万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”第64条规定：“管理专利工作的部门根据已经取得的证据，对涉嫌假冒专利行为进行查处时，可以询问有关当事人，调查与涉嫌违法行为有关的情况；对当事人涉嫌违法行为的场所实施现场检查；查阅、复制与涉嫌违法行为有关的合同、发票、账簿以及其他有关资料；检查与涉嫌违法行为有关的产品，对有证据证明是假冒专利的产品，可以查封或者扣押。管理专利工作的部门依法行使前款规定的职权时，当事人应当予以协助、配合，不得拒绝、阻挠。”经过专利法的历次修改，特别是以2000年的第二次修改为标志，我国专利行政保护制度的内容重心开始发生改变：专利行政管理部门的行政保护职能从主要裁决专利民事纠纷转移到了主要查处专利违法行为和调解专利纠纷方面。（参见邓建志：“我国专利行政保护制度的发展路径”，《知识产权》，2012年第3期，第69页。）

[8] 国家工商管理总局下设商标局，具体负责商标注册和管理工作，依法保护商标专用权和查处商标侵权行为，处理商标争议事宜，加强驰名商标的认定和保护工作。负责特殊标志、官方标志的登记、备案和保护。研究分析并依法发布商标注册信息，为政府决策和社会公众提供信息服务，实施商标战略。同时，国家工商管理总局下设反垄断与反不正当竞争执法局，负责对市场中的不正当竞争行为的执法，查处市场中的不正当竞争案件。

[9] 2013年1月16日修订的《著作权法实施条例》第37条规定：“有著作权法第48条所列侵权行为，同时损害社会公共利益的，由地方人民政府著作权行政管理部门负责查处。国务院著作权行政管理部门可以查处在全国有重大影响的侵权行为。”

[10] 2005年7月15日施行的《地理标志产品保护规定》第4条规定：“国家质量监督检验检疫总局统一管理全国的地理标志产品保护工作。各地出入境检验检疫局和质量技术监督局（以下简称各地质检机构）依照职能开展地理标志产品保护工作。”

[11] 毛姗姗：“我国地理标志的法律保护——兼论《商标法》第三次修改草案”，《中华商标》，2012年第7期，第7页。

[12] 参见2010年3月24日修订的《知识产权海关保护条例》第2条。

[13] 《国务院办公厅关于国家保护知识产权工作组主要职责和调整组成人员的通知》国办发〔2006〕26号，http：／／www．gov．cn／zwgk／2006－04／07／content＿248320．htm，访问日期：2013年4月30日。

[14] “2011年中国知识产权保护状况”，http：／／www．nipso．cn／Upload Files／二〇一一年中国知识产权保护状况．pdf，访问日期：2013年4月18日。

[15] 朱一飞：“论知识产权行政执法权的配置模式”，《法学杂志》，2011年第4期，第124页。

[16] 海关总署政法司知识产权处：“2009年知识产权海关保护十佳案例”，《中国海关》，2010年第5期，第43页。

[17] 海关总署政法司：“2007年知识产权海关保护十佳案例”，《中国海关》，2008年第5期，第23页。

[18] 海关总署政法司：“2011年知识产权海关保护十佳案例”，《中国海关》，2012年第6期，第46页。

[19] 《海关总署关于提请明确移送进出口假冒货物案件追究刑事责任有关问题的函》，署法函〔2002〕18号。

[20] 国发〔2011〕37号。

[21] 国办函〔2011〕163号。

[22] “国务院常务会议讨论通过《关于做好打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品工作中行政执法与刑事司法衔接的意见》”，《中华商标》，2012年第9期，第11页。

[23] “拱北海关与公安机关联动查获绥芬河市某公司出口假冒‘hp及图形’、‘TOSHIBA’优盘侵权案”，http：／／www．customs．gov．cn／publish／portal0／tab44255／info308937．htm，访问日期：2013年4月30日。

[24] “2012年中国海关保护知识产权十佳案例”，http：／／www．customs．gov．cn／tabid／49473／Default．aspx，访问日期：2013年4月30日。

[25] “开展执法合作 加强知识产权海关保护”，http：／／www．customs．gov．cn／publish／portal0／tab5604／module15669／info21780．htm，访问日期：2013年4月30日。

[26] 宋扬：“试论知识产权海关边境保护中刑事协作机制的障碍和解决对策”，《时代经贸》，2007年第10期（下旬刊），第33页。