旧区改造公共利益标准：依法行政制度建设研究报告

公共利益作为判定房屋拆迁合法性的正当根据，既是对公民财产权的内在限制，也是国家依法行使财产征收权的前提。前文已经论证了旧区改造本身属于公共利益范畴，但较之市政工程等项目还需增加界定手段和方式，以保障旧区改造不会被滥用。那么，在具体实施房屋征收行为以及后续行政复议、行政诉讼实务中，如何具体界定旧区改造房屋征收项目的公共利益属性呢？课题组分析认为，判定旧区改造项目公共利益应当结合前述客观和主观因素，坚持程序性和实质性两个标准。

1.程序性标准

程序公开是实体公正的前提，程序公开能使利益相关人充分参与决策、表达意见以达到公益与私益的调和，也能够形成有效协调各方利益关系的机制，这是社会和谐的必然要求。

在目前各方对于公共利益的实体内涵难以达成共识的情况下，将目光聚焦于公共利益的程序性标准也许能够找到出路。学界较多提出在进行房屋征收之前，政府应公开举行听证会、听取各方意见并对项目决策作出充分合理的说明，使在正当程序下的决策行为能够最大程度地得到公众的支持。课题组认为，旧城区改建本身已经包含着对于大多数人利益的考量，这也是《征收条例》反复修改后仍将其单独列为一项的原因。所以，在房屋征收过程中，特别对于旧区改造项目，项目列入旧区改造计划，并经征询取得大多数被征收居民同意，那么在程序意义上项目的公共利益属性已经达成。这一点在《征收条例》第九条第二款也有所体现，即“制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证” 。这说明，只有问计于民、问需于民、问政于民，才能规划、建设得更加科学、合理，才能取得广大民众的认可，以民为本、注重民生的理念才能真正落到实处。^[4]而经过上述程序，得到大多数民意支持的征收项目，自然可以视为具有公共利益的属性。(www.xing528.com)

2.实质性标准

实质性标准要求从内容上判断某一利益是否是公共利益。首先，要遵循比例原则。公权力的行使要求必须在必要适度的范围内正当行使自由裁量权，使所要实现的公共利益必须大于被侵害的公民基本权利，并且必须符合最小侵害原则，选择侵害强度最小的手段实现公共利益。其次，公共利益应使不特定的大多数人受益，遵循少数服从多数原则。

在具体操作层面，公共利益的实质性判断标准可以参考以下因素：一是以促进国家的经济、社会发展、城市建设为目标。国家在每一个特定时期都有特定的目标和规划，其中基础设施建设是非常重要的内容，作为公共产品，它对于每一个社会成员都是不可或缺的。个人在追求私利的同时也可能促进了经济、社会发展、城市建设等事业的发展，如果其实施结果符合公益目的也应将其归入公共利益的范围。二是以改善居民居住条件为目标，最终结果确实能使社会公众受益。实践中，有些行为虽然打着“公共利益”的旗号，但实际结果却是某些个人受益，而公共利益却未得到体现。因此，房屋征收后土地使用要确保相当程度的公益性，即便带有商业性开发项目，土地使用中也应当有一定比例用于公共利益的项目。