黄浦区房屋征收决定的主要问题

随着旧区改造将近二十年的推进，剩下的待改旧区普遍属于“难啃的硬骨头”，存在人口密度偏大、房龄普遍老化、房型功能普遍较差、资金平衡困难、投入产出出现倒挂等种种不利因素。^[1]旧改工作任务重、难度大、要求高，在房屋征收决定过程中面临不少瓶颈难题，主要聚焦在以下几个方面：

一是关于公共利益的征收目的，征收双方认识难以统一。符合公共利益的需要是启动房屋征收的先决条件。由于公共利益概念内涵和外延的模糊性，如何认定“公共利益”成为立法焦点，因此，有关公共利益界定的争论贯穿了制定《征收条例》的始终。《征收条例》最终采取了“列举+兜底”式的立法方法。但面临纷繁复杂的社会生活，如何弥合概念与实践之间的距离，仍然是一个巨大的难题。其中关于旧区改造的公益属性，更是难题中的难题。上海市目前已开展的房屋征收项目中，大多数是以旧城区改建立项，其符合公共利益需要的法律依据是《征收条例》第八条第（五）项规定，即由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的，可以实施房屋征收。实践中，房屋征收后，虽然被征收人在居住面积方面有很大改观，但由于安置用房多在远郊和配套设施相对滞后地块，所以工作、生活不便等问题依然存在。也就是说，旧区改造是否确实做到“改善”了居民的居住条件，需要具体情况具体分析。政府征收过程中，经常面对关于公共利益的质询，举证较难，认识不一。因此，征收法律关系相关方都亟需明确公共利益的认定标准。

二是房屋征收补偿费用难以做到全额到账。《征收条例》规定征收补偿费用应当专户存储，专款专用，足额到位。黄浦区是上海危旧房最密集、旧改任务最重的城区之一，在房屋征收制度实施后，相关旧改项目都需要政府财政资金投入改造。但随着上海市房地产价格的节节攀升，房屋征收的成本也持续走高。即便按照目前土地储备的运作方式，也需要区财政先行投入30%的自有资金才能争取银行贷款，同时，政府还需投入资金落实安置房源，资金来源上压力很大。此外，部分基地收尾进程缓慢，也导致资金大量滞留。以上几种因素相互叠加，导致黄浦区的旧区改造工作面临较大的资金缺口。(www.xing528.com)

三是部分旧改基地体量过大，整体征收难度高。黄浦区二级以下成片旧里在市中心位居第二，人口密度则高居首位。在实际征收过程中，由于有些旧改基地体量很大，涉及动迁居民较多，虽然补偿协议生效比例达到了规定要求，但由于基数大，余下的未签约户数就仍然是个不小的数目。如前所述，该区2012年最早启动的露香园路地块就是因为涉及旧房面积大，有12万平方米，户籍人口多，有5056户，历经两年多，迄今仍留有近百户居民尚未签订房屋征收补偿协议。大型旧改基地实施房屋征收，不仅使得区政府在房屋征收资金、安置房源上面临巨大压力，还对房屋征收实施单位的承受能力提出了挑战，基地收尾难度较大。

四是企事业单位房屋征收补偿缺乏操作细则。《征收条例》对于企事业单位房屋补偿工作并无特别规定，仅在停产停业损失的部分有所涉及，但具体办法授权各省、自治区、直辖市自行制定。虽然《实施细则》第三十四条至第三十六条对于非居住房屋的征收补偿和停产停业损失补偿的内容和标准进行了规定，但难以涵盖企事业房屋征收的复杂性。2014年2月，上海市政府办公厅转发了市房管局、市规土局《关于推进本市房屋土地征收中企事业单位房屋补偿工作的若干意见》（沪府办发〔2014〕13号），对房屋土地征收中补偿方式、早签早搬的奖励措施和停产停业损失作了进一步明确，在一定程度上填补了这方面的空白，但条文总体上仍然较为原则，可操作性还不强。由于房屋征收部门和被征收的企事业单位等对于规定的理解存在差异和分歧，因此，在征收过程中协商补偿显得十分困难。在这一方面，黄浦区做了一些探索，但需要总结经验，以进一步提高征收政策的统一性和严肃性。