国有土地上房屋征收制度的推行阶段及其研究报告集

由于2001年《拆迁条例》在制度设计上的不合理，以及实施中相关省市不断出现的野蛮拆迁、暴力抗法等恶性案件，房屋拆迁成为社会矛盾的重要集聚点，原有的制度设计客观上已难以为继。这促使国务院于2011年公布施行《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》），取消了原先的房屋拆迁制度，取而代之以政府征收制度，从政府定位、公共利益前提以及公平补偿等多方面进行优化，推动房屋征收与补偿制度的深入发展。具体而言，推行国有土地上房屋征收制度的主要内容有：（1）明确了房屋征收的公共利益属性。与此相适应，条例明确了公共利益的具体情形。（2）调整了法律关系。改变了以往由建设单位拆迁的做法，将原先的“建设单位、被拆迁人、政府”的房屋拆迁三方法律关系变为“政府与被征收人”的房屋征收两方法律关系。（3）设定了充分的公众参与程序。主要体现在国民经济和社会发展等规划必须广泛征求社会公众意见，经过科学论证；征收补偿方案应当征求公众意见，征求意见期限不得少于30日。（4）规范了补偿制度。对补偿范围、补助、奖励、住房保障、房屋补偿价值的市场评估等程序作了明确，特别强调征收房屋应当坚持先补偿、后搬迁的原则，禁止采用非法手段逼迫被征收人搬迁。（5）细化了相关法律责任。与原条例着重维护拆迁许可管理秩序不同，新条例对各类违法行为均作了规定，特别是针对实践中矛盾较为突出的暴力拆迁、滥用职权或玩忽职守等设定了罚则。

为了更好地贯彻实施《征收条例》，上海市出台了《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》（以下简称《征收细则》）。细则主要做了两方面工作：一是为实施《征收条例》作了细化规定，主要有：（1）增加了房屋征收范围确定后的限制行为规定；（2）细化了房屋征收程序；（3）细化了居住房屋的征收补偿相关补贴标准；（4）细化了征收非居住房屋的补偿补助以及停产停业损失的确定标准。二是结合上海市实际作了创新性规定。主要有：（1）确立了两个层次的管理体制。第一个层次是以市房屋主管部门为主体的指导监督体制，主要负责征收补偿工作的业务指导和监督管理等；第二个层次是以区县人民政府为主体的房屋征收行政实施操作体制，主要负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。（2）确立旧城区改建的“两轮”事前征询制度。包括“征询改建意愿”和“征询征收补偿方案”两个阶段的事前征询制。

2011年《征收条例》旨在解决《拆迁条例》所面临的诸多问题，也确实在这些关键点上有所突破。首先，从“拆迁”到“房屋征收”，将保护被征收人的合法权益放在首要位置，体现了立法理念的转变。《征收条例》将公平作为房屋征收补偿的基本原则，改变了“效率优先，兼顾公平”的观念。其次，落实了房屋征收公益性的宪法原则，这一点相对以往《拆迁条例》是巨大的进步。再次，将房屋征收决定的行政强制执行权的司法监督由事后诉讼调整为事前监督，一定程度上限制了政府的权力。(www.xing528.com)

新的房屋征收制度全面推行后，经过三年多的实践，上海市已经完成了房屋拆迁向征收的制度性转变，政府在房屋征收工作中的作用得到了进一步强化和突出，房屋征收与补偿的各项活动逐步规范，切实维护了公共利益，保障了被征收房屋所有权人的合法权益。