内地政府公共工程管理及规制问题研究报告

改革开放以来，内地对政府公共工程的规制虽然已经经历了多年的发展与完善，但在实践中，仍然存在一些突出的问题。

1.政府公共工程项目决策存在随意性

中型、大型政府公共工程具有投资数额大，对社会经济、民众生活等影响面广的特点，因此，政府在进行投资决策的过程中，应当全面系统地论证该工程上马的必要性、合理性与可行性，在综合考虑经济效益、社会效益、生态效益、资金需求、土地需求、技术可行性等多方面因素的基础上，选择最佳的投资与建设方案，使有限的政府财政资源能够得到最合理的配置，最大程度上避免投资决策的失误。

按照基本建设程序，一个建设项目（包括政府公共工程与私人投资工程）从构思到建设完成，大致经历投资决策、建设实施和交付使用三个阶段。投资决策阶段的工作主要包括项目建议书和可行性研究报告的起草与审批。其中，可行性研究报告是投资行政主管部门作出投资决策的最重要的依据。可行性研究报告经过批准，项目则基本确定会进入建设实施阶段。目前的政府公共工程决策程序相较于其重要性来说略显单薄。实践中存在“拍脑袋”决策的问题，在技术、工程、经济和外部协作条件等方面的可行性存在问题的情况下就仓促上马政府公共工程；还有相当多的公共工程项目把可行性论证变成“可批性”论证，甚至为了项目能获得批准，不惜违背科学和客观实际而造假，从而使可行性研究论证失真。^[40]这些都可能导致政府公共工程建成后的经济效益、社会效益、生态效益等未能达到预期目标，浪费国家宝贵的财政资源，甚至造成生态环境破坏等负面影响。据国家统计局《中国固定资产投资统计年鉴》显示，1958年至2001年我国投资项目失误率接近投资项目的50%。其中，政府公共工程投资占有很大比例。^[41](www.xing528.com)

2.政府公共工程存在结算价超合同价的问题

内地的部分政府公共工程建设过程中存在结算价超合同价的不规范情况。造成政府公共工程出现结算价超合同价问题的原因有很多，主要包括：（1）政府公共工程的前期工作不够深入、充分，初步设计、扩充设计、施工图设计等深度不够，造成施工过程中，需要作出设计变更，导致造价攀升；（2）目前的评标方式大多采用最低价中标的方式，商务标一般以报价中价位最低或者次低的投标中标的可能性最大，由此，投标的施工单位为了能够中标，采取明亏实赢的方式，先将报价一降再降，在中标开始施工后，再以设计变更、增加工程量、提高建设标准等方式不断提高造价，导致结算造价超过合同价款。