内地政府公共工程监管现状及研究报告

1.内地的政府公共工程管理模式

目前，内地的政府公共工程并没有形成统一的管理模式，实践中，存在多种类型的管理模式。实务界一般认为，内地的政府投资项目的主要管理模式大致包括项目法人型、工程指挥部型、专业机构型、代建制等。^[33]实际上，此种分类方式难以说具有统一的分类标准。但是，考虑到实践中对政府工程管理模式进行如此分类似已成惯例，因此，本文也采用此种分类模式。

工程指挥部是政府在投资建设大型的基础设施项目时成立的临时性机构，其领导一般由政府部门领导兼任，工作人员则大多是从政府相关部门中抽调而来。当工程结束后，工程指挥部即予以解散。工程指挥部模式的缺点是，作为临时性机构，在工程结束后可能就予以解散，不利于工作人员管理政府公共工程的经验的积累，进而不利于培养专业化的政府公共工程管理人员。有人形容如下：“项目开了搭班子，工程完了散摊子”；“只有一次教训，没有二次经验”，致使投资失控、工期拖延、质量不保等现象发生。^[34]据了解，目前，上海市的建设项目指挥部的职责是推进项目的建设，协调政府部门的审批等，一般不直接参与实施建设。

1996年，原国家计委发布的《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》首次明确，对经营性基本建设大中型项目，实行项目法人责任制。由项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值，实行全过程负责。上海市于2014年发布的《上海市人民政府印发关于进一步加强本市重大工程建设管理实施意见的通知》中明确，重大工程的建设（部分属于政府公共工程）实行项目法人负责制。

国务院在2004年发布的《国务院关于投资体制改革的决定》中明确，“对非经营性政府投资项目加快推行代建制，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位”。综合上海市、北京市等地方政府发布的相关管理办法，可以归纳总结为，政府投资项目的代建制应该是建设单位（建设项目业主）将国有投融资的建设工程项目委托给熟悉建设程序和相关法律法规、具备一定专业技术力量的、有相应资格的代建企业进行分阶段或全过程管理的制度。^[35]简而言之，代建单位直接承担着工程建设全过程的监督和管理职责。

专业机构模式，是指政府成立专门的机构（类似于香港特区政府总部发展局工务科及下属工务部门），机构性质一般为事业单位，对政府公共工程进行相对集中管理。内地实施专业机构管理政府公共工程的典型案例是深圳市的案例。深圳市于2002年成立了建筑工务署。该署作为直属于深圳市政府的事业单位，对深圳市政府投资建设的工程项目进行集中管理。具体而言，政府工程的项目建议书完成后，建筑工务署即开始介入，履行建设单位职责，负责组织完成可研报告、概算编制、施工图设计、项目建设、竣工验收、结算、决算等事项。从2002年至2013年，该署累计完成投资548亿元，完工140个政府工程项目。^[36]由于建筑工务署在政府公共工程的质量管理、工期管理和投资控制等方面取得了显著成效，获得了较好的经济、社会效益，2005年8月，时任广东省省长黄华华在《广东纪检监察信息》上批示：“深圳市成立建筑工务署，实行政府投资项目统一建设和管理的做法，值得在全省推广……”^[37](www.xing528.com)

据了解，目前上海市政府公共工程的建设以采用项目法人制模式的居多。另外，上海市近年来在政府公共工程管理方面有以下改革：一是调整政府有关投资管理职能，将一批政府有关投资管理的职能移交政府性投资公司；二是完善政府对公共项目投资的管理职能，政府对公共项目建设的管理，主要通过投资公司和社会中介组织（工程管理公司）行使；三是培育与发展一批工程管理公司，确立了投资公司的投资主体地位，由其负责实施的工程可采取“总承包”和“代建制”两种建设方式；工程管理公司作为业主的代表，在采用“代建制”的建设方式下，接受委托对政府投资建设项目进行专业化管理。^[38]

2.内地的政府公共工程招投标管理

目前，对政府公共工程招投标的规范，主要涉及政府采购与招标投标两方面的法律法规。《中华人民共和国招标投标法》第三条明确规定，全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的工程建设项目，其勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料的采购等，必须进行招标。《中华人民共和国招标投标法实施条例》、原国家发展计划委员会发布的《工程建设项目招标范围和规模标准规定》等对必须进行招标的工程建设项目的具体范围和规模标准作了明确规定。据此，政府公共工程作为使用国有资金的建设项目，必须招标；招投标工作主要由《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国招标投标法实施条例》及相关规范性文件予以规范。另据了解，实践中，虽然法律没有明确规定，上海市私人的投资工程一般也必须组织招投标，否则无法进入施工许可阶段。

现行《中华人民共和国政府采购法》主要规范政府采购行为。根据该法第二条的规定，政府以合同形式有偿取得工程，“包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等”建设工程的行为，适用该法。同时，该法第四条又规定，政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。

关于招投标工作的监督部门，《国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》（国办发［2000］34号）规定，由建设、经贸、水利、交通、铁道、民航、信息产业各行业行政主管部门负责本行业内招投标过程的监督执法工作。^[39]《中华人民共和国招标投标法实施条例》规定，财政部门依法对实行招标投标的政府采购工程建设项目的预算执行情况和政府采购政策执行情况实施监督。关于评标委员会的组成人员，《中华人民共和国招标投标法实施条例》明确，评标委员会的专家成员应当从评标专家库内相关专业的专家名单中以随机抽取方式确定，且行政监督部门的工作人员不得担任本部门负责监督项目的评标委员会成员。关于组织施工招投标的时间，根据国家发改委于2013年新修订的部门规章《工程建设项目施工招标投标办法》，工程建设项目在满足初步设计及概算经过批准的条件后，可以组织施工招投标。实践中，多数政府公共工程的施工招投标工作在初步设计或者扩大初步设计完成后进行。