香港全方位监管政府公共工程:研究报告2013～2015

经过多年的发展，香港已经发展出了对政府公共工程进行全方位监管的体系。政府的工务部门、财政部门、审计署和立法会等围绕政府公共工程建设的政府资金运用（香港也称为公帑）、工程质量等形成了既相互配合又相互制约的监管体系。例如，政府公共工程在前期管理阶段，从丙级升到甲级的过程中，至少需要经过政府总部发展局批准、资源分配委员会（财政部门、工务部门人员组成）批准、立法会的工务小组委员会审核、财务委员会批准等。客观上形成了政府内部部门之间相互监督，立法会对政府进行监督的机制。此外，社会公众也可以通过多个渠道参与对政府公共工程建设的监督工作。

1.政府部门相互配合与制约

香港特区政府内部负有政府公共工程监管职责的部门主要有政府总部发展局下属各工务部门、财经事务及库务局和审计署。（1）工务部门从保证工程建设的必要性、可行性、工程质量及安全的角度出发，负责政府公共工程前期阶段的设计工作、招标实施工作（不包括投标结果的决定权）、施工监督工作等。（2）财经事务及库务局从有效控制及管理公共财政的角度出发，对政府公共工程建设中公帑的支出从两个方面进行监管：协助政府就政府公共工程项目作出投资决定；对政府公共工程项目推行公开、公平和具竞争性的招标安排。具体而言，在政府公共工程的前期立项研究阶段，工程拟从丙级工程升为乙级工程时，须经由财经事务及库务局参加的资源分配委员会批准。财经事务及库务局在研究政府公共工程的资源分配申请时，主要考虑工程项目的理据、急迫性、成本效益、经济效益、工程可行性，以及财政方面的承担能力（包括长期经常性开支）^[32]等因素。在政府公共工程招标阶段，投资额超过3000万元港币的大型工程的投标结果由财经事务及库务局常任秘书长（库务）担任主席的中央投标委员会最终决定。（3）审计署定位是政府账目的外部审计师，在政府内部具有一定的独立性。审计署通过衡工量值式审计，对政府公共工程进行全面的、综合的监督，包括工务部门在履行政府公共工程建设职责过程中所达到的节省程度、效率和效益等。审计署对工程的审计具有审查范围广泛（不局限于政府资金的使用）、审计工作深入细致、提出的建议尖锐等特点。例如，一份小型政府公共工程计划审计结果报告中，以查核工程计划推行进度为重点，查找工程计划在合约管理和工程行政方面是否有需要改善的地方。审计中提出的问题包括：对承建商财政能力的评估需要改善；将大量的工程顾问工作外派给工作表现仅可接受的顾问；分拆工程以规避工程的财政限额；有需要改善相关工程的管理工作等。

2.立法会对政府公共工程开支的监督(www.xing528.com)

立法会对政府公共工程的监督主要体现在对政府资金支出的监管上。这种监管体现在对拨款申请的审批和对公共工程审计结果的审查。首先，立法会财务委员会对政府公共工程的资金支出享有广泛的审批权限：（1）将工务计划内的工程提升为甲级或者由甲级降为低级别；（2）更改已经列为甲级工程的项目的规模；（3）更改经过批准的工程预算费用，基于此，如果工程超支，而立法会不批准追加资金的，工程必须在原预算范围内完成，并可能追究工程参与者的责任。政府提交立法会的政府公共开支的建议，先由工务小组委员会进行审核，后者审核后向财务委员会提出建议，由财务委员会作出最终的决定。工务小组委员会在审核政府的拨款申请时，会综合考虑工程建设的必要性、社会需求、经济效益、市民意见等多方面因素。例如，工务小组委员会对某项工务工程拨款申请的审议，工务小组委员会成员在审议中提出了很多方面的问题，最终，由于有部分市民反对工程的建设，工务小组委员会未通过该工程的拨款申请。其次，审计署向立法会提交对政府公共工程进行审计的结果报告书，立法会政府账目委员会在对审计结果报告书进行审议的基础上，向社会发表政府账目委员会报告书。而市民则可以通过政府账目委员会报告书来了解、监督政府公共工程的开支情况。

3.社会公众对政府公共工程建设的监督

社会公众通过多个渠道参与对政府公共工程建设的监督工作。一是在政府公共工程前期阶段，由相关工务部门组织公众参与活动，以帮助确定工程建设的可行性。例如，对于搬迁沙田污水处理厂往岩洞的工程，渠务署在可行性研究阶段，组织了该工程的巡回展览，并邀请参观市民参与问卷调查，完成了1318份问卷。调查结果显示，约72%的受访市民认同搬迁沙田污水处理厂往岩洞可以改善沙田的社区和环境。在此一阶段的公众参与活动期间，渠务署还举行了三场社区小组会议，并通过多种渠道收集市民对搬迁计划的意见。二是在立法会工务小组委员会、财务委员会对政府公共工程拨款申请进行审议的阶段，市民对工程建设的意见也是立法会议员决定是否拨款的重要因素之一，如果市民反对意见强烈，则拨款申请无法通过立法会审核的情况也时有发生。