依法行政制度建设：香港政府公共工程管理

香港对政府公共工程的监督、管理、规制贯穿项目的前期管理阶段、承建商与材料供应商招标投标阶段以及现场施工检查阶段等整个过程。在项目进行的各个重要阶段，香港都发展出了一套具有自身特色且行之有效的规制方法，比如项目前期管理阶段的工程等级划分制度，招标投标阶段的承建商、供应商认可名册管理制度及相关评标制度，施工阶段的严格合同管理制度等。

1.项目前期管理阶段

香港对于政府公共工程在项目前期管理阶段施行工程等级划分制度。

从提出工程建设构想到正式进入招标投标阶段之前，香港的中型、大型政府公共工程（指投资额超过3000万元港币的工程）被划分为甲、乙、丙三个等级^[20]。政府公共工程不同的等级反映工程不同的进度和拨款情况。此外，投资在3000万元港币以下的政府公共工程被单独划为丁级工程。首先，中型、大型政府公共工程在符合规定条件的情况下被确定为丙级工程。之后，在完成一定的工作并符合相关条件的基础上，才可以逐级从乙级工程提升到甲级工程。具体流程如下：（1）政府公共工程项目的倡议者（一般是政府决策局）起草并签发工程规限说明（project definition statement），表明为何要发展该政府公共工程项目，即发展该工程项目的需要以及此项目是否能够全部或者部分满足这种需要。（2）工务部门（如建筑署、土木工程拓展署等）接受政府决策局的委托，拟备技术可行性说明（technical feasibility statement），需涵盖工程项目的范围、土地需求、环境因素、工程项目的时间表、预算和成本等。（3）政府总部发展局批准技术可行性说明，该工程项目被纳入丙级工程项目。（4）纳入丙级工程后，需进行前期勘探和设计。政府决策局在综合考虑各项拟议中的政府公共工程后，向政府的资源分配委员会（由财政部门、工务部门等组成）申请资源，经资源分配委员会审查批准后，升为乙级工程。（5）在乙级工程阶段，工务部门进行筹建工作，包括工地勘测、初步设计、详细设计、环境影响评估、交通影响研究、拟备标书等施工前期工作。这些前期工作通常会作为单独的丁级项目予以拨款。^[21]（6）提请立法会工务小组委员会通过，并由立法会财务委员会批准后，乙级工程升为甲级工程。政府公共工程被列入甲级工程后，可以开展工程招标投标以及施工工作。由于政府公共工程前期工作较多，且细致具体，因此耗时较长。据统计，一般土木工程计划和建筑工程计划由构思到开始施工所需的筹备时间大致为四年。^[22]至于少数较大型或复杂的项目，则需多次咨询立法会、区议会、有关团体，所需的时间很长。^[23]

以下是政府公共工程前期管理阶段工程等级的划分图示。

总体而言，在前期工作阶段对政府公共工程采取的分级管理制度具有以下特点：（1）分级标准清晰，在各个级别应当完成的工作均有明确规定；（2）工程升级的前提条件具备刚性，前一级的工作没有完成或者不符合规定的条件便不能升入更高的级别，而且一般不得越级；（3）在工程升级的审批权限方面遵循了分权制衡的原则，政府内部工务部门与财政部门之间、政府与立法会之间相互制衡，避免了审批权过分集中所可能造成的弊端。政府公共工程等级划分制度的严格实施，取得了以下成效：一是降低了政府公共工程建设决策的主观随意性，有效保证了决策的科学性；二是有效地保证了政府公共工程建设前期工作的深入、充分，可行性研究、工程设计、土地需求、环境需求、工程预算、概算、资金准备等工作都做得比较细致、深入，因此，确定程度很高，为政府公共工程后期的规范有序施工打下了良好的基础。在施工阶段，建设方案和资金使用量变化很小，有利于避免出现超预算、超标准、超规模的问题。

2.政府公共工程招标投标阶段

香港的政府公共工程承建商、材料供应商等的招标工作，以最佳经济效益和保持公开及公平竞争为政策目标。为达成此目标，相对于私人投资工程而言，政府提高了公共工程建设服务、材料供应的准入门槛。香港对政府公共工程主要采用选择性招标方式，并建立了承建商、供应商认可名册制度、类别与等级管理制度等。招标具体组织实施工作和标书审批工作由不同单位承担。评标标准为最佳经济效益原则。

（1）认可名册制度和类别与登记管理制度

香港特别行政区政府有四种不同的招标方式，分别为公开招标、选择性招标、资格预审招标、单一招标或局限性招标等。其中，对政府公共工程，大部分采取选择性招标方式^[24]，占项目总数的98%以上。^[25]所谓选择性招标，即只有纳入发展局、房屋委员会制定的承建商名册、供应商名册的单位，才有资格竞投工务工程或者公营房屋工程。最典型的名册是发展局发布的《认可公共工程承建商名册》和《认可公共工程物料供应商及专门承造商名册》。

认可名册制度，是指承建商为承揽政府公共工程，需要向政府总部发展局、房屋委员会等部门提出列入相关认可名册的申请，发展局、房屋委员会在综合考虑申请人的技术能力、管理能力、全职管理人员的资历、财政情况等的基础上，决定是否将其纳入相关名册的制度。而只有在纳入相关认可名册的情况下，承建商才能够承揽相关政府公共工程的建设服务。例如，在房屋委员会发布的“2014年至2016年第四批公营房屋发展项目前期土木工程投标者预审资格预审公告”中明确要求，“承建商必须符合下列条件，才有资格申请资格预审”，其中一项条件是，“现为发展局认可公共工程承建商名册【道路及渠务】工程类别乙组或丙组的承建商，同时亦须为屋宇署注册一般建筑承建商”。^[26]

而要纳入发展局的认可名册，一般要经历三个步骤：承建商申请；发展局审核通过成为试用期承建商（试用期为二十四个月）；发展局正式确认纳入认可名册。对列入认可名册的承建商，发展局实施类别与等级管理制度。政府公共工程被划分为建筑、海港工程、道路及渠务、地盘平整、水务等五个类别。每个类别的工程又根据金额的不同划分为甲、乙、丙三个等级，甲级为不超过7500万元港币的工程，乙级为不超过1.85亿元港币的工程，丙级为超过1.85亿元港币的工程。发展局将根据承建商的申请及其自身综合情况，决定其可以承接的工程的类别及等级。承建商一般不得跨类别或者跨级别竞标工程。

纳入认可名册需要符合的前提条件、对名册中的承建商的管理要求、评估工程承建商的财政、技术及管理能力的规则及准则等，主要是由工务技术通告《公共工程认可承建商名册的管理规则》、《由工务部门管理的公共工程顾问公司及承建商的品质管理系统之认证》^[27]等作出规定。以工务技术通告的形式，而不是通过制定法例的形式建立和实施认可名册管理制度，有利于政府根据建筑市场的实际情况，灵活地修改各项规则，使各项管理措施更有针对性，更加有效。《公共工程认可承建商名册的管理规则》第2.1.6条明确规定^[28]，“承建商申请进入发展局制定的认可名册的，就意味着承建商无条件地接受了该管理规则的各项条文规定以及日后修订或者增加的条文的规定”。

对政府公共工程实施认可名册管理制度、类别与等级管理制度等，至少取得了以下成效：①认可名册管理制度已经成为政府工务部门管理政府公共工程的重要抓手。这体现在：第一，香港的政府公共工程投资巨大，且公共工程本身具有市场标杆作用，能够承揽公共工程既是承建商综合实力的有力证明，也能够使承建商赚取可观的利润，因此，政府公共工程对承建商具有很大的吸引力。承建商有足够的动力争取纳入并保留在相关认可名册内。第二，《公共工程认可承建商名册的管理规则》对从事不同类别工程、不同级别工程的承建商在财政、技术、管理等方面提出了细致的、可操作性强的要求，确保了承建商的基本素质。第三，相关的管理规则赋予发展局多项管理认可名册内的承建商的权力。比如，根据承建商的综合表现，发展局有权暂停承建商的投标政府公共工程的资格、将承建商在名册内降级，甚至将承建商移出名册等。②提高了政府公共工程建设的承建商、材料供应商的市场准入门槛，缩小了具备竞投资格的承建商、供应商的范围，使政府能够以更低的成本、在更短的时间内选出合适的承建商、供应商。(www.xing528.com)

（2）招标实施部门与投标结果决定部门

根据附属法例《物料供应及采购规例》的规定，政府采购建造工程的工作，以及招标合约事宜，须依循该规例订明的招标程序进行。具体而言，香港的政府公共工程的招投标工作由各工务部门组织实施，招标结果的最终决定机关则是财政司司长委任的两个投标委员会：中央投标委员会、工务投标委员会。中央投标委员会由财经事务及库务局常任秘书长担任主席，负责审批超过3000万元港币的建造服务投标书。工务投标委员会由建筑署副署长担任主席，负责审批价值不超过3000万元港币的工务投标书。工务部门与投标委员会的分工为：工务部门综合考虑所有投标单位的情况撰写投标评审报告，并提出建议；投标委员会负责审核工务部门提交的投标评审报告，并决定是否接纳投标评审报告的建议及批出标书。

将招标实施部门与最终决定部门区分开来的做法，已被实践证明具有如下优点：^[29]防止工程招投标领域的权力过分集中在一个政府部门，有助于避免贪腐；②发挥了工务部门与投标委员会各自的优势。工务部门具备工程建设领域的优势，对于承建商的标书在工程技术方面具备良好的鉴别能力。投标委员会由财政部门和工程建设部门组成，可以在工程造价方面加强监管。

（3）综合性的评标标准

招标部门在向投标委员会推荐标书时，需综合考虑以下因素：①投标价；②投标者的技术和财政能力，以及过往工作记录；③能否依时完成工程；④完工后的支援和服务等。①需要注意的是，香港特区政府并不一定采纳要价最低的标书。如果标书不完全符合规定的规格，或者投标者过往表现欠佳等，招标部门可以不向投标委员会推荐要价最低的标书，但是，需要在提交给投标委员会的报告书内，详细阐述不推荐报价更低的标书的理由。采用综合性的评标方法，而不是单纯的最低价中标的方式，有助于防止投标者以牺牲工程质量为代价恶意压价，或者中标后再加价等情况的发生，最终有利于维护政府公共工程的质量。

以上是香港在政府公共工程招投标工作中采取的一些关键性措施，对于保证政府公共工程采购的经济性、中标承建商的综合能力等起到了重要作用。

3.施工阶段实施严格的合同管理

香港建筑业从业人员合约意识很强。为了保护政府的合法权益，避免商业法律风险，香港特区政府非常重视政府公共工程建设相关合同的制定与执行工作。工务部门在施工阶段通过严格的合同管理对政府公共工程的建设过程进行监管。

（1）合同制定

目前，政府公共工程合同的条款主要参考香港建筑业的标准合同条款（General Contract Conditions）。这些标准合同条款主要包括：《土木工程的一般合约条款》和《建筑工程的一般合约条款》等。这些标准合同条款是在参照国际通用的建筑工程合约条款的基础上，结合香港实际情况，经过反复修改完善而形成的。香港的实践证明，采用规范的标准合同文本对于加强政府公共工程的管理，减少不必要的纠纷能够起到重要作用。香港的政府公共工程的合同条款非常详细，甚至连每一个施工细节怎么处理都规定得一清二楚。例如，某房屋署的房屋重建工程，其合同有三大本，每一本的厚度都如同一部大百科全书。合同文件包括一般合约条款、技术规范、计量方法、工程工料清单、特殊条款等，详细订明了业主、承建商及工程师的权利和义务以及其他重要事宜，附加特别合约条款则详细订明了本工程的独特要求。^[30]

（2）合同的执行

政府公共工程合同的执行与管理由经过授权的工程师、建筑师具体负责。工务部门可能直接委派公务员担任工程师、建筑师进行合同管理，也可以聘请专业的顾问公司，由公司人员担任工程师、建筑师，对工程进行管理。根据政府公共工程合同的约定，工程师、建筑师拥有广泛的施工现场监督、检查的权力。例如负责记录天气、人力、安全、测量、试验检验及工程进度、付款、会议记录、给承建商的指令等。^[31]