城市居民最低生活保障：劳动与社会保障法的规范与应用

《城市居民最低生活保障条例》（本章以下简称为《低保条例》）于1999年10月1日施行。我国城市居民最低生活保障制度遵循保障城市居民基本生活的原则，坚持国家保障与社会帮扶相结合、鼓励劳动自救的方针。下面以《低保条例》为主要依据概括介绍我国城市居民最低生活保障制度。

（一）管理体制与资金来源

我国城市居民最低生活保障制度实行地方各级人民政府负责制。县级以上地方各级人民政府民政部门具体负责本行政区域内城市居民最低生活保障的管理工作；财政部门按照规定落实城市居民最低生活保障资金；统计、物价、审计、劳动保障和人事等部门分工负责，在各自的职责范围内负责城市居民最低生活保障的有关工作。县级人民政府民政部门以及街道办事处和镇人民政府（以下统称管理审批机关）负责城市居民最低生活保障的具体管理审批工作。居民委员会根据管理审批机关的委托，可以承担城市居民最低生活保障的日常管理、服务工作。国务院民政部门负责全国城市居民最低生活保障的管理工作。

城市居民最低生活保障所需资金，由地方人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用。国家鼓励社会组织和个人为城市居民最低生活保障提供捐赠、资助；所提供的捐赠、资助，全部纳入当地城市居民最低生活保障资金。

（二）保障对象的范围与确定办法

1.保障对象的范围

国际上确定保障对象的通行做法有两种：一是“定量”法，即划定一条或几条最低生活标准，凡收入低于最低生活标准的人便有权向政府申领救助；二是“定性”法，即根据社会上现实存在的各种贫困群体分门别类地来确定救助对象。《低保条例》兼采上述两种方法，在第二条规定：“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。”《低保条例》规定，县级人民政府民政部门经审查，对符合享受城市居民最低生活保障待遇条件的家庭，应当区分不同情况批准其享受城市居民最低生活保障待遇：一是对无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、扶养人或者抚养人的城市居民（通常称为“三无”人员，属于传统的民政救济对象），批准其按照当地城市居民最低生活保障标准全额享受；二是尚有一定收入的城市居民（包括领取失业救济金期间或救济期满仍未能重新就业，家庭人均收入低于最低生活保障标准的居民，在职人员、下岗人员在领取工资或最低工资、基本生活费以及退休人员领取退休金后，其家庭人均收入仍低于最低生活保障标准的居民），批准其按照家庭人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的差额享受。

2.保障对象的确定

保障对象能否获得低保待遇，关键是其家庭人均收入是否低于最低生活保障线。依据《低保条例》的规定，这里的“收入”是指“共同生活的家庭成员的全部货币收入和实物收入，包括法定赡养人、扶养人或者抚养人应当给付的赡养费、扶养费或者抚养费，不包括优抚对象按照国家规定享受的抚恤金、补助金”。确定收入的关键环节是收入调查，实践中对收入的核实，主要由居委会采取入户询问家庭状况，观察清点有无高档大件用品或豪华装修，走访相关的邻居、关系人、工作单位，取得申请对象提供的其收入的书面证明等方式进行。如果家庭生活水平明显高于当地的最低生活保障标准，则不能被确定为低保对象。如2003年1月颁布实施《杭州市城乡居民最低生活保障实施办法》规定，有下列情形之一的，属于家庭实际生活水平明显高于当地最低生活保障标准：①家庭拥有并使用机动车辆（肢残人用车除外）的；②饲养宠物、购买金银饰品或古玩字画的；③出入歌舞厅、保龄球馆、电子游戏房等场所，进行高消费娱乐活动的；④出入饭店、酒吧等餐饮场所消费的；⑤出资供子女择校就读、借读或就读私立学校的；⑥使用移动电话的；⑦在享受最低生活保障待遇期间，自筹资金购房、建房或者装修（必要的维修除外）住房的；⑧日常生活用水、用电、用煤（燃气）及固定电话费用支出（各项之和）高于当地城乡居民“低收入组”平均支出标准（以人民政府统计部门抽样调查数据为依据）的。

3.保障对象的义务

根据《低保条例》的规定，我国低保对象承担如下义务。①接受群众监督。对经批准享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民，由管理审批机关采取适当形式以户为单位予以公布，接受群众监督。任何人对不符合法定条件而享受城市居民最低生活保障待遇的，都有权向管理审批机关提出意见；管理审批机关经核查，对情况属实的，应当予以纠正。②及时报告收入变化并接受核查。享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民家庭人均收入情况发生变化的，应当及时通过居民委员会告知管理审批机关，办理停发、减发或者增发城市居民最低生活保障待遇的手续；管理审批机关应当对享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民的家庭收入情况定期进行核查。③参加公益性社区服务劳动。在就业年龄内有劳动能力但尚未就业的城市居民，在享受城市居民最低生活保障待遇期间，应当参加其所在的居民委员会组织的公益性社区服务劳动。享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民有下列行为之一的，由县级人民政府民政部门给予批评教育或者警告，追回其冒领的城市居民最低生活保障款物；情节恶劣的，处冒领金额1倍以上3倍以下的罚款：①采取虚报、隐瞒、伪造等手段，骗取享受城市居民最低生活保障待遇的；②在享受城市居民最低生活保障待遇期间家庭收入情况好转，不按规定告知管理审批机关，继续享受城市居民最低生活保障待遇的。(www.xing528.com)

（三）保障方式与发放周期

根据《低保条例》的规定，城市居民最低生活保障待遇由管理审批机关以货币形式按月发放；必要时，也可以给付实物。因此，最低生活保障的具体方式包括两种：一是发放低保金，即以货币的形式给予生活救助，这是最普遍的救助方式；二是以发放实物替代低保金，如发放粮油、衣物等，这是一种补充性方式，仅在必要时才能适用。目前，全国已经基本实现了最低生活保障方式的货币化发放。最低生活保障金的发放周期一般为一个月发放一次，从全国情况来看，低保金的发放周期基本上实现了按月发放。

（四）最低生活保障标准

城市低保标准又称为城市居民最低生活保障线，是国家为救济社会成员收入难以维持其基本生活需求的人口而制定的一种社会救济标准。最低生活保障标准是城市居民最低生活保障制度中最基本的内容，也是区别于传统社会救济制度的重要标志。我国城市居民最低生活保障制度的基本政策框架是围绕最低生活保障标准来制定的。最低生活保障制度的具体规定以及保障工作的每个环节，均必须以最低生活保障标准为基础，无论是认定最低生活保障对象的资格，确定保障范围和保障人数，预算所需最低生活保障资金数量，还是最低生活保障工作的管理和运转，都必须围绕最低生活保障标准进行。城市居民最低生活保障标准具有以下特点。一是科学性。保障标准是由政府有关部门按照一定程序，经过广泛调查研究和严密方法测定的，具有一定的科学性。二是统一性。由于一个行政区域（市、县或区）只有一个保障标准，它适用于本区域内的全体居民，无论其就业与否、身份背景如何，在这个保障标准面前都一视同仁，这不仅较好地体现了社会救济的无歧视原则，也有效地克服了原来社会救济随意性大的弊病。三是权威性。最低生活保障标准是由政府组织制定和调整，并通过文件或法令形式向社会公布的一项政策规定，具有法规的效力和权威性，这使救济工作能够实行民主化的管理，并易于接受社会和群众的监督。

目前，我国城市居民的低保标准除了包含维持人口再生产的生存费用之外，还应包括部分发展费用，但不包括享受费用。依据《低保条例》的规定，“城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定”。因此，我国城市居民低保标准包括两方面的费用：一是必须保障的基本生活费用，包含衣、食、住费用；二是适当保障的生活费用，包含水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用。根据这一原则，城市居民的具体低保标准由地方政府制定，即：在直辖市、设区的市的城市居民最低生活保障标准，由市人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并公布执行；县（县级市）的城市居民最低生活保障标准，由县（县级市）人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并报上一级人民政府备案后公布执行。城市居民最低生活保障标准需要提高时，依照规定重新核定。全国各地确定低保标准的方法不一，如厦门市采用的是市场菜篮法、上海市采用的恩格尔系数法。

（五）申领与审批手续

《低保条例》规定，申请享受城市居民最低生活保障待遇，由户主向户籍所在地的街道办事处或者镇人民政府提出书面申请，并出具有关证明材料，填写《城市居民最低生活保障待遇审批表》；城市居民最低生活保障待遇，由其所在地的街道办事处或者镇人民政府初审，并将有关材料和初审意见报送县级人民政府民政部门审批。管理审批机关为审批城市居民最低生活保障待遇的需要，可以通过入户调查、邻里访问以及信函索证等方式对申请人的家庭经济状况和实际生活水平进行调查核实。申请人及有关单位、组织或者个人应当接受调查，如实提供有关情况。县级人民政府民政部门经审查，对不符合享受城市居民最低生活保障待遇条件的，应当书面通知申请人，并说明理由。管理审批机关应当自接到申请人提出申请之日起的30日内办结审批手续。

依据上述规定，申请低保待遇，一般要经过个人申请、居委会核实、街道办事处或镇人民政府初审、区或县民政局审批、市民政部门复核备案等几个环节。申请人必须是户主，户主应向户籍所在地的街道办事处或镇政府提出申请，并提交有关证明材料，如家庭成员户口簿、身份证、收入证明等。《低保条例》仅规定，管理审批机关应当自接到申请人提出申请之日起的30日内办结审批手续，但是并未明确这“30日”的时间如何分配到从申请到审批各个环节，所以各地关于审批程序的规定并不统一。

（六）低保权利的救济

“没有救济的权利不是权利”，这一法律格言强调了救济对于权利实现的重要作用。如果人们关注权利的实现，就必须关注权利的救济。可以说，权利自始就是与救济紧密相连的，没有救济，就没有权利。在现代国家，救济总是与司法紧密地联系在一起。因此，《低保条例》对于居民低保权利的救济也做出了规定：“城市居民对县级人民政府民政部门作出的不批准享受城市居民最低生活保障待遇或者减发、停发城市居民最低生活保障款物的决定或者给予的行政处罚不服的，可以依法申请行政复议；对复议决定仍不服的，可以依法提起行政诉讼。”