依法行政的制度建设研究报告集：认知表示行为简析

认知表示行为，是指行政主体依法履行职责而作出的不以直接或间接影响行政相对人权利义务为目的的判断、认识和引导等表示行为。由于认知表示行为的种类繁多，不容易对其作出分类，因此，本文只是列举几类比较常见的认知表示行为。

1.公告

公告是行政主体将一定信息以公示的方式告知不特定人，并不试图影响行政相对人的权利义务的行为。从内容上看，首先，公布的内容是可以公开的；其次，告知对象是不特定的人，如告知对象是特定的人，则一般采用通知的形式；再次，目的是使公众心里有数，有计划地规划自己的生活。例如行政机关提供大气污染指数，社会就业情况，传染病的流行情况，物价上涨指数。我国许多法律都规定了行政机关公告的权力和责任，例如《中华人民共和国大气污染防治法》第二十三条规定，大、中城市人民政府环境保护行政主管部门应当定期发布大气环境质量状况公报，并逐步开展大气环境质量预报工作。《中华人民共和国水法》第四十三条规定，在汛情紧急的情况下，各级防汛指挥机构可以在其管辖范围内，根据经批准的分洪、滞洪方案，采取分洪、滞洪措施。采取分洪、滞洪措施对毗邻地区有危害的，必须报经上一级防汛指挥机构批准，并事先通知有关地区。

2.不影响行政相对人权利义务的答复和通知

答复是指行政主体应行政相对人的要求，对其询问作出的回答，其本身不以直接或者间接影响行政相对人的权利义务为目的，例如，行政相对人询问气象主管部门本年度的降水情况，气象部门对此作出答复。

通知是指行政机关所作的对公民、法人和其他组织并无法律拘束力的意见表示行为。例如，行政主体通知居住于偏僻地区的居民，在交通干线路经的地方开了一家超市，居民可以到该超市购物。

3.主动公开政府信息行为(www.xing528.com)

《政府信息公开条例》第九条至第十二条规定了主动公开的政府信息范围，但并没有规定哪些政府信息应当向不特定相对人公开、哪些政府信息应当向特定相对人公开。从理论上说，有四种情形：第一，将公共信息向不特定相对人公开，如行政规范性文件的公开；第二，将公共信息向特定相对人公开，如向特定范围的人寄送政府公报、发送手机短信和发送电子邮件等；第三，将特定相对人的信息向不特定相对人公开，如宁波市镇海区国家税务局《关于对宁波市镇海区骆驼三林机械厂虚开的增值税专用发票的处罚公告》（〔2004〕镇国税告字第18号）；第四，将特定相对人的信息向特定相对人公开，如将许可信息告知利害关系人。主动公开政府信息行为本身并没有设定特定相对人的权利义务，即使在被公开的政府信息构成一个具体行政行为的情况下，主动公开行为本身也不过是该具体行政行为的表示形式或实施程序而已。行政相对人或利害关系人可以对该被公开的具体行政行为申请复议或提起诉讼，而不必借助于主动公开行为来寻求法律补救。否则，难以获得法院的支持。换句话说，主动公开政府信息的行为属于行政事实行为，它不能通过行政复议或行政诉讼的手段实现救济。

需要指出的是，与主动公开政府信息行为不同，依申请公开行为与所请求公开的政府信息之间，是具体行政行为与具体行政行为标的之间的关系；依申请公开行为具有独立的特定相对人和法律效果，属于具体行政行为。相对人对该具体行政行为不服的，可根据《政府信息公开条例》的规定申请行政复议或提起行政诉讼。^[12]例如，在王某诉北京市昌平区民政局政府信息公开侵权案中，法院正是把被告依第三人的申请而公开原告婚姻状况的行为作为具体行政行为来审理的。^[13]

4.行政指导

行政指导是行政机关在其职能、职责或管辖事务范围内，基于国家的法律精神、原则、规则或政策，适时灵活地采取指导、劝告、建议等非强制性方法，谋求相对人同意或协力，以有效地实现一定行政目的之行为。行政指导不仅是一个法学概念，在日本、韩国等国，行政指导已经成为一个法律概念。日本《行政程序法》第二条规定：“行政指导，是行政机关在其职权或其所管辖事务的范围内，为实现一定的行政目的，要求特定人为一定作为或不作为的指导、劝告、建议以及其他不属于处分的作为。”行政指导并不以直接或者间接影响行政相对人的权利义务为目的，对行政相对人不具有强制约束力和强制的责任后果，行政相对人对于行政指导的内容有接受或不接受的自由，即使行政相对人拒绝接受，行政机关也不能采取强制措施。因而，行政指导属于认知表示的行政事实行为。

5.行政计划

行政计划是指行政权为了一定的公共目的而设定的目标，综合地提出实现该目标的手段的活动。^[14]行政计划的必要性在于为整体实施各种行政活动和便宜达到行政的目的。在行政活动呈多样化、扩大化的今天，单独实施个别的行政与其他行政活动之间产生摩擦或冲突的可能性是很大的。例如，国土综合开发计划和经济社会发展计划虽不直接涉及国民的权益，计划实施机关对此必须予以遵守，从国民方面也可以预测行政活动，因此从这种意义上讲，行政计划具有引导国家和地方民间活动的机能，因而具有事实行为的性质。