居住证与社会福利待遇问题的调查报告

1.居住证必然与社会福利待遇挂钩？

目前，居住证制度研究似乎进入了一个误区：规范居住证制度就是规定居住证持有人的待遇，居住证与社会福利待遇密不可分。但从理论上分析，居住证的本质是居住证明，可以作为流动人口在居住地享受公共服务待遇的条件（或者证明材料）之一，至于能够享受哪些待遇、是否还需要符合其他条件，应当由其他政策规定予以明确。实际上，很多福利待遇在居住证制度推行之前就已在其他法律法规中作出规定，与居住证没有直接联系。比如儿童计划免疫方面，1989年制定的《中华人民共和国传染病防治法》规定：“国家对儿童实行预防接种制度。国家免疫规划项目的预防接种实行免费。”1998年卫生部《特殊人群计划免疫工作管理方案》又进一步明确，“卫生部门要加强与公安、工商、城建、教育、妇联、计划生育等部门的合作，及时发现特殊人群中的适龄儿童，并进行免疫”，并强调外来儿童与当地儿童享受同等免疫接种服务，“任何人不得以任何理由拒绝对适龄儿童提供免疫服务”。由此可见，对适龄儿童进行计划免疫是相关政府部门的职责，不论父母是否办理居住证，其子女都可以在居住地接受免疫接种服务。因此，居住证与社会福利待遇之间不存在必然联系，居住证作为居住证明是相对稳定的，而持证人能够享受的福利待遇是随着经济社会发展和政策导向变化的，有很大的可调整空间。

当然，居住证与福利待遇挂钩，在操作层面有两方面益处：一是从便民角度考虑，居住证的办证程序起到了统一审核和事先把关的作用，持证人凭证就可享受待遇，相关政府机关不再重复审核；二是从政府部门角度，提高居住证的“含金量”能够吸引流动人口办证，提高人口信息的采集率，扩大人口管理的覆盖面。基于此，在目前居住证制度体系下，无论是各地政府还是居住证的持有人，都已经接受了凭证享受社会福利待遇的现况，并且似乎无意改变；但需要警惕的是，居住证承载的社会福利越多，积累的矛盾就越多，或许十年或者二十年之后，居住证制度改革的问题将像今天的户籍制度改革一样摆在我们面前。因此，为了避免居住证成为第二个户籍，应尽量避免继续在居住证上叠加新的社会福利待遇，保持居住证本身的单纯性和稳定性，相关福利待遇由其他政策规范另行规定，也为其调整变化留有空间。

2.凭居住证就能享受同等的社会福利待遇？

即使在目前居住证与社会福利待遇挂钩的前提下，讨论居住证持有人能够享受的社会福利待遇问题，也必须参考社会保障、子女教育、医疗卫生、计划生育等其他相关领域的政策规定，居住证规定只是对现有福利待遇规定的汇总，而不可能单独创设新的待遇。以上海市社会保障待遇为例，户籍居民可以享受城镇职工基本医疗、养老、工伤、失业、生育等“五险”，待遇水平高，具有稳定的增长机制，依靠社会统筹和政府财政托底支付保险待遇。就业类居住证持有人自2002年开始可以参加综合保险，包括住院医疗、工伤和养老补贴“三险”，属于完全积累制，养老补贴待参保人员达到退休年龄后一次性兑现。2011年《中华人民共和国社会保险法》实施后，符合条件的综合保险参保人员转为城镇保险，参加城镇职工基本医疗、养老、工伤保险，但缴费比例仍有不同，而且户籍居民享有失业保险、生育保险以及最低生活保障待遇，居住证持有人暂时也不享受。如此复杂的内容反映在居住证规定中，只能是“居住证持有人按照国家和上海市有关规定参加城镇基本医疗、养老等社会保险的，享受相关待遇”，具体执行仍然依据社会保障方面的具体细化规定。

再以子女教育待遇为例。据2012年的调查，在“北上广”流动人口中，有超过60%的人把孩子带在身边；在广州，55.7%的随迁儿童就读于公办学校；在北京，随迁儿童进入公办学校就读的比率为82.4%；上海市流动人员随迁子女中，74%进入公办学校就读，另外通过政府购买服务的形式由157所农民工子弟学校接收随迁儿童入学，享受每年生均5000元的办学成本补贴。根据上海市教委的统计，近三年来流动人员随迁子女在上海市接受义务教育的数量迅速增长。2004—2007年上海市义务教育阶段非户籍学生数稳定在38万人左右，从2008年开始增长较快，2012年小学一年级非户籍学生已占入学新生总数的53%，超过了上海市户籍学生。(www.xing528.com)

之所以有如此高的就读率和增长速度，一个重要的制度性推动因素是2009年实施的《上海市实有人口服务和管理若干规定（暂行）》，其中规定“持有《上海市临时居住证》的来沪人员，其同住的适龄子女需要在本市接受义务教育的，可以按照本市有关规定到现居住地所在区（县）教育行政部门申请就读，由区（县）教育行政部门统筹解决”。由于办理《上海市临时居住证》的条件较为简单，仅需要填写《来沪人口居住登记表》，提供居民身份证等有效身份证明和在上海市的住所证明即可，而且住所证明范围很广，包括房地产权证、房屋租赁合同登记备案证明、集体宿舍证明或者居（村）委出具的寄宿证明等，对住所类型没有限制。对于不符合申领《上海市居住证》条件的流动人员，如果有子女在上海市接受义务教育的需求，办理《上海市临时居住证》就成为一条捷径。根据2012年7月上海市教育部门的抽样调查，松江区部分小学在读学生中，家长持临时居住证的占总人数的85%。

不可否认，如今的人口流动已然不是过去仅为谋生的阶段，而越来越成为个人发展、家庭综合权益保障等诉求下的驱动。其中，子女受教育权是家庭综合权益的重要组成部分。2006年修订后重新发布的《中华人民共和国义务教育法》明确规定，父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。因此，保障流动人员子女的受教育权，不仅仅是城市气度的问题，已经上升为一个地方政府是否履行法定职责的问题。

但同时，城市现有的教育资源毕竟有限，即使政府不断加大财政投入^[14]，教育设施建设以及师资培训、储备均非一朝一夕可以完成，需要长期规划和统筹安排。为了减轻大量外来人员子女在城市就读带来的冲击和压力，各地在制定流动人员子女接受公办义务教育规定时，都不同程度地设置了条件。如《广东省流动人口服务管理条例》第二十七条第一款规定：“居住证持证人在同一居住地连续居住并依法缴纳社会保险费满五年、有稳定职业、符合计划生育政策的，其子女接受学前教育、义务教育应当与常住户口学生同等对待。”而且，从世界各国移民政策来看，新移民享受当地教育、医疗等公共服务资源，均需满足居住期限以及投资、就业、纳税等条件。

因此，居住证持有人在居住地享受社会福利待遇，受到当地城市基础设施、环境等客观条件的限制，凭居住证就能享受待遇的提法过于简单化，在实践中也很难操作。当前，外来务工人员已经成为城市产业工人的重要组成部分，为城市创造了财富、提供了税收，城市政府应当也需要把对务工人员的职业培训、子女教育、社会保障等方面的服务和管理经费纳入财政预算。但能否享受社会福利待遇、享受哪些待遇，仍然要根据流动人口在城市的居住时间，并区分不同的流动人口群体，根据其自身特点和需求逐步提供相应的社会福利待遇，这样有利于缓解城市基础设施和公共服务带来明显的压力，也有利于引导流动人口真正融入城市生活。