研究报告集：居住证功能定位的问题

1.人口信息登记载体还是社会资源配置工具？

如果仅从字面理解，居住证即“居住的证明”，流动人口离开户籍地在其他城市或者地区居住，依法办理居住登记手续后取得相应的证明。但正如户籍一样，目前居住证不仅仅是人口信息登记的载体，还与社会福利待遇相挂钩，持证人凭证办理社会事务和享受公共服务，所以居住证也已成为居住地政府配置社会资源的工具。其社会根源是户籍制度造成的城乡分割体制，以及由此导致的城乡居民之间存在的社会福利差别。这是我国仍处于社会主义初级阶段的现实状况。因此，在城乡二元结构完全破除、城乡差距彻底消弭之前，无论是户籍制度还是居住证制度，都将继续承担人口信息登记和社会资源配置双重功能。

在此之前，只要事实上的城乡分割仍然存在，即使在户口簿上取消了“农村户口”与“非农村户口”，户籍改革都没有真正到位，居住证也仍然有继续存在和发挥作用的空间。以郑州为例，2001年，郑州市率先户籍制度改革，不到一年，郑州市新增入户人口10万人；2003年8月，郑州市入户政策完全放开，郑州市一年内又新增入户人口15万人。始料未及的人口迅速增加，导致城市交通拥挤、教育资源急剧紧张、社会保障和城市治安压力加大等一系列问题，政府不得不叫停这项政策。另一个例子是成都，根据《成都市委、成都市人民政府关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》（成委发［2010］23号），到2012年年底实现成都全域范围内城乡统一户籍，城镇居民和农村居民自由迁徙不再受任何限制，不仅农村居民可以自由迁徙到城镇居住，城镇居民也可以选择到农村定居。“农民”这个称谓也不再是身份的象征，而仅仅是一种职业。意见的主要内容包括：完善城乡统一的社会保险制度，完善就业援助制度，分区域统一的城乡住房保障体系，实行统一的退役士兵安置补偿和城乡义务兵家庭优待政策，建立城乡统一的计划生育政策，实现义务教育公平化，等等^[12]。因此，取消户籍并不是终极目标，公众更关注、政府更应着力解决的其实是城乡居民享受各项基本公共服务的平等权问题。

可以预见的是，目前城乡之间、各地区之间因经济发展程度造成的福利待遇差异将逐步趋于统一，附着在户籍上的福利待遇会逐步弱化和剥离，城市人口特别是大城市人口因为户籍身份而享有的特殊利益将越来越少。居住证制度的发展趋势就是随着户籍制度改革进程，在流动人口服务和管理领域继而在实有人口管理领域发挥作用。在户籍逐渐失去其特殊福利含义的阶段，实行以固定住所和稳定就业为依据的居住证，适应农村居民向城市市民的转变，同时平衡新进城居民与原城市居民的权利义务关系。最终，居住证将恢复到人口信息登记的原始功能，在城乡一体的实有人口管理制度中发挥作用，并与户口簿、身份证实现功能合并。

2.优化人口结构还是控制人口规模？(www.xing528.com)

如前所述，地方政府实施居住证制度最初的主要目的是吸引人才。为了引进和集聚本地区经济社会发展所需的各类人才，居住证制度突破了户籍制度的障碍，为不能或者不愿改变户籍的投资创业人员、特殊技能人员提供了生活、工作方面的便利和保障，鼓励其在居住地长期工作、投资、创业。为了达到吸引人才、留住人才的初衷，自2002年上海推出人才类居住证至今，各地人才类居住证制度的核心内容就是持证人待遇的部分。一般而言，人才类居住证的持有人均享有与当地户籍居民同等的社会福利待遇，即享受“居民待遇”或者“同城待遇”；为了凸显政府对吸纳这类人员的“诚意”，在某些特定领域，人才类居住证的持有人甚至享有比当地户籍居民更优惠的待遇。以子女教育为例，很多省市的居住证制度规定，持有人才类居住证的人员，其子女可以在当地接受幼儿教育、义务教育、中等职业教育；取得高中毕业学历的，可以参加当地统一高考。另外，部分省市对我国港、澳、台籍和外国籍以及海外回国人员的子女，在当地参加升学考试的，还可以降低录取分数线，在某种程度上可谓“超居民待遇”。正因如此，居住证制度实施至今，人才类居住证始终是“含金量”最高的部分，地方政府以此招揽人才、吸引投资的效果较为明显。居住证制度在调整人口流入结构方面的部分目标是能够实现的。

但另一方面，对地方政府特别是大城市、特大城市而言，实行居住证制度还有同等重要的另外一个目的，即通过居住证制度调控人口规模，对流动人口进行分类管理、区别对待，使不符合城市发展方向的所谓“低层次”人员流动出城市。这对普通劳动者，主要是熟练工、技术管理人员影响较大。由于没有学历、职称等“硬件”指标，即使他们在城市就业多年，即使企业非常需要，也很难得到平带对待，享受更好的公共服务。近年来，在我国劳动力总体富余的情况下，珠江三角洲一些劳动密集型企业集中的地区显现“民工荒”；春节期间，上海、北京、广州等城市的很多餐饮企业因务工人员返乡无法正常营业，高价聘请洗碗工、服务员；在汽车、造船等高端制造行业，高级技工的工资收入过万，远远超过了高校应届毕业生；等等。这些现象无疑都提醒政府决策者，城市建设和社会生活需要多方面的人力资源，人力要素的流动、组合是由市场决定的，不能由政府强制性选择。在人口红利逐步消退的社会背景下，如果城市不接受农村剩余劳动力成为城市产业工人，并为其提供职业培训和居住机会的话，城市就不可能得到稳定、高效的劳动力来源。城市利用了劳动力的“黄金年华”，也必须为他们的结婚、生育、培养下一代劳动力和养老买单。而且，时至今日，相当一部分流动人口已经在居住地沉淀下来，成为事实上的常住居民，特别是他们的第二代甚至第三代，他们在城市出生、成长和接受教育，更不可能再回到农村。

由此可见，优化人口结构与控制人口规模这两个目标之间存在的差异性，如果通过居住证制度来协调，需要改变“控制人口不控制人才”的思路，调整对“人才”的认定，更加强调务工人员在城市的谋生能力和职业发展前景，更加注重持证人的实际作用和贡献程度。必须强调的是，城市发展和居民生活对行业和外来人口的需求是复杂和多样的，只有高学历、高职称和大量投资的“人才”不一定能满足这些需求，在某种意义上，城市对从事环卫、餐饮、运输等日常生活服务业的外来人员甚至更具依赖性。比如，我国自1999年进入老龄化社会，目前正步入人口老龄化快速发展时期^[13]，很多城市特别是大城市的家政服务员、医院和养老院护工的需求缺口相当大，居住证制度就应适当向这类行业倾斜，为城市发展预先储备人力资源，才能真正达到优化人口结构的目标。