《国家居住证和流动人员管理规定：一份研究报告》

迄今为止，国家层面尚未出台专门规范居住证制度的法律、法规或者规章，最早出现“居住证”内容的规范性文件是2007年国务院发布的《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》，其中明确提出“要深化流动人口管理服务体制改革。逐步改变城乡二元结构，建立城乡统一的人口登记制度，健全出生人口登记制度，实行流动人口居住证制度。”此后，国务院又发布了《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》，要求“改革区域户籍制度，逐步实行以居住证为主的属地化管理制度。”2010年，国务院在转发国家发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》中也提出：“深化户籍制度改革，将加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策。进一步完善暂住人口登记制度，逐步在全国范围内实行居住证制度。”直至2011年，国务院办公厅下发《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》中，不仅再次明确提出“继续探索建立城乡统一的户口登记制度”，“逐步实行暂住人口居住证制度”，而且授权公安部牵头研究制定相关草案并按程序报批后实施。据了解，公安部已完成《居住证管理办法（草案）》的征求意见和修改工作，并于2012年9月报送国务院办公厅，但截至2013年3月，相关草案的征求意见稿尚未正式公开。

需要说明的是，尽管国家层面居住证制度的专门立法进度缓慢，但正如本课题第一部分居住证制度产生背景的论述，居住证制度是大规模人口流动的政策产物，因而对国家在流动人口管理方面的制度演变也作了梳理、汇总。大致可分为以下四个阶段：

一是严格控制阶段。1958年《中华人民共和国户口登记条例》详细规定了公民应进行各项基本情况的户口登记，其中第十条规定，“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常驻地户口登记机关申请办理迁出手续”。这一规定以法律形式把限制农民迁往城市的制度固定下来。第十五条同时规定：“公民在常住地市、县范围以外的城市暂住2日以上的，由暂住地的户主或者本人在2日以内向户口登记机关申报暂住登记，离开前申报注销；暂住在旅店的，由旅店设置旅客登记簿随时登记。”在当时的背景下，实行暂住登记的主要目的是严格控制农村劳动力进入城市，防止农业人口转为非农业人口。自20世纪80年代开始，当外来流动人员尤其是农村劳动力开始大量涌入城市时，政府有关管理部门所作的第一反应是封堵和遣返。在这期间，国家制定的最有代表性的法规是1982年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，为了达到控制人口流动的立法目的，甚至不惜采取收容遣返等措施迫使已经进入城市的外来流动人员返回原户籍地。这种严格限制农村人口向城市流动的局面一直持续到20世纪80年代中期。

二是限制流动阶段。20世纪最后10年间，国家的政策导向开始发生变化，由严控转向限制，并针对外来流动人员管理颁布了专门的法规规章，例如1994年原劳动部制定的《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》、1995年公安部制定的《暂住证申领办法》等。规定的主要内容是对外来流动人员发放暂住、就业方面的各种许可证，并对不符合条件或者没有办证的人员采取行政处罚和行政强制措施。暂住证成为进城务工人员的第一道“门槛”，但不可否认其积极意义，即认可了在不改变户籍的情况下人员流动的合法性，为流动人员进入城市居住、工作提供了合法化的渠道和途径。(www.xing528.com)

三是调整改进阶段。2001年以来，按照党的十六大报告中提出的“消除体制和政策障碍，引导农村劳动力合理有序流动”的要求，国家政策导向再次发生重大调整。2003年10月，党的十六届三中全会在《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，明确提出“在城市有稳定职业和住所的农业人口，可按当地规定在就业地或居住地登记户籍，并依法享有当地居民应有的权利，承担应尽的义务”。随后，国务院及相关部委开始废止和修订原有行政法规、规章，并制定和发布了一批新的法规、规章以及规范性文件，一方面取消对农村劳动力进城务工就业的不合理限制，包括废止《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，同时出台《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，以自愿接受救助替代强制收容遣送；劳动和社会保障部废止《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》，取消了《流动就业证》。另一方面，在保留暂住证的同时改进居住登记管理制度，改善农村劳动力进城后的就业环境和生活状况，加强为进城务工人员提供相关公共服务和权益保障的力度，主要体现在《国务院关于解决农民工问题的若干意见》中。另外，公安部、建设部、劳动和社会保障部就农民工工资支付、就业服务、工伤保险等问题，也制定了若干专门的规范性文件。

四是服务保障阶段。近5年来，国家层面更加强调对进城务工人员的公平对待、合理引导、完善管理、做好服务。总的政策取向是基于户籍的基本公共服务逐步向常住人口覆盖。2006年修订后重新发布的《义务教育法》强调，流动人员同住子女接受义务教育遵循“两个为主”的原则，即“以流入地为主、以公办学校接收为主”。2009年，国务院出台专门针对流动人员的《流动人口计划生育条例》，明确“流动人口计划生育工作由流动人口户籍所在地和现居住地的人民政府共同负责，以现居住地人民政府为主”，流动人口在现居住地享受计划生育服务和奖励、优待。在医疗保障方面，2010年人力资源和社会保障部、卫生部、财政部联合下发《流动就业人员基本医疗保障关系转移接续暂行办法》，要求“城乡各类流动就业人员按照现行规定相应参加城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险或新型农村合作医疗”，“各地不得以户籍等原因设置参加障碍”。2011年《中华人民共和国社会保险法》实施后，各地逐步建立全国统一的城镇企业职工基本养老保险关系转移接续机制，打破了传统的依赖户籍才能享受公共服务的格局。