大城市居住证需求与发展经济、人口调控及公共服务的研究报告

城市人口的爆炸性增长，被认为是当前发展中国家城市化进程中的一个突出问题，东南亚及拉丁美洲等地区发展中国家的大城市已经出现农村贫困人口向城市过度集中的突出问题。虽然我国目前城市发展的情形与其他发展中国家还不尽相同，但不断增长的人口对于城市就业、基础设施、公共服务的压力始终存在。大城市尤其是“北上广”等特大城市，以服务业为代表的第三产业发达，人口规模集聚效应明显，国际化水平高，就业容量大，就业方式多，社会福利待遇水平较高，代表着现代化的生活方式。而且在中国特有的国情下，越是特大城市，城市建设费用中公共财政承担的比率越高，与户籍挂钩的社会福利待遇越多。出于政府财政负担能力的考虑，以及对城市规模过度膨胀和城市病的担心，对城市人口规模进行调控和对流入人口进行区分选择，成为大城市、特大城市地方政府的必然需要。

以上海市为例，第六次人口普查显示^[9]，上海市常住人口规模已超过2300万人，同2000年第五次全国人口普查时的1673万人相比，十年共增加628万人，增长37.53%。平均每年增加近63万人，年平均增长率为3.24%。全市常住人口中，户籍人口1412万人，外省市来沪人员897万人，外省市来沪人员所占比例为39%。同第五次全国人口普查时相比，户籍人口增加80万人，外省市来沪人员增加551万人，外省市来沪人员增速达到159%，平均每年增加55万人。由此可以预见，在越来越多的外来人员被上海的经济机会所吸引进入城市，户籍制度对人口增长速度的调控能力又被大大削弱的情况下，上海的实有人口总量的增速与户籍人口数量增速必定相去甚远。当政府面对两组人口增长数据：一组是受到户籍制度有效控制的户籍人口的增长；另一组则是更多地与社会经济发展同步的实有人口的增长。以第二组数据作为经济调控和提供社会公共服务的参考，是政府无奈又必然的选择。

近年来，国家层面也不断出台政策文件，敦促各级地方政府及其相关的职能部门“保障农民工的权益”。2012年7月，国务院发布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中特别强调“基本公共服务均等化”^[10]。地方政府不能再以户籍制度为“挡箭牌”，逃避为流动人口提供义务教育和制度性社会保障及其他各种公共服务的责任。一方面为了回应来自于中央政府的政策导向和要求，另一方面也出于地方产业化、城市化的需要，地方政府开始有条件地开放居住、就业、入学、社会保险等权利，向流动人口提供“市民身份”，逐步拓展向流动人口提供公共服务的领域，并加大支付“市民待遇”的力度。但由于国家既没有废除户籍身份制度，也没有在中央和地方财政转移支付方面做出实质性的制度调整，义务教育和社会保障等方面的财政保障微乎其微。事实上，中央政府将落实流动人口公共服务保障的责任下移到了地方政府。出于减少人口规模压力、减轻财政负担和满足城市人力资源、确保城市竞争力的两方面需要，地方政府倾向于选择一条中间道路——“适度开放”或者“有选择的开放”，并根据地方实际需求制定相应的吸纳或者排斥外来人口的政策。通过向“符合条件”的流动人员发放居住证的制度，地方政府可以达到控制人口增长规模和选择流入人口类别的双重目的，而在条件制定过程中则优先考虑在当地长期居住、工作的部分群体，纳税、缴纳社会保险等“贡献因素”也自然纳入考量范围。(www.xing528.com)

因此，当市场化和城市化的大潮袭来，大城市、特大城市处于人口老龄化、劳动力缺口、优质公共资源稀缺等多重困境之中，单纯依赖户籍制度进行社会管理和提供公共服务的政府管理者捉襟见肘，需要新的人口服务和管理措施，在流动人口服务和管理领域发挥作用。居住证制度成为统筹协调城市经济发展动力、环境资源承载力和政府公共服务能力、社会公平公正等各种关系的制度工具。