从笔者收集的相关文献资料来看,有关居住证制度的研究尚未形成独立体系,主要是在流动人口管理和户籍制度改革的研究中,作为完善流动人口服务和管理的措施之一被提及。在居住证制度实施的初期,曾有持批判性意见的观点认为,居住证与暂住证一样,只是政府“换汤不换药”的管理手段,对流动人员而言只是再多办一个证而已。随着居住证制度在全国范围内逐步推行,目前主流观点已经基本认可了居住证的进步意义,认为其在保障流动人口合法权益方面具有积极作用,是户籍制度改革的有益探索。
近年来,有学者将流动人口权益保障上升到“公民权”、“人权”的高度,提出了“市民化”的概念。比较有代表性的观点包括:
较早进行人口问题研究的中国社会科学院田雪原研究员提出,改革开放以后,人口城市化驶入“快车道”,步入以大城市和超大城市为主导的发展阶段。为了防止人口城市化陷入“拉美陷阱”[1],根本出路是使进城务工人员真正成为城市市民;而变农民为市民是因为进城农民已经成为事实上的市民,在城市长期居住、劳动,并从“候鸟式”迁徙向“家庭化”移居转变。为此,居住地政府要实事求是地看待流动人口问题,要实现城市人口与经济的可持续发展,必须将流动人口在城市的劳动就业、住房、子女教育、医疗卫生、文化娱乐等方面的需求纳入城市建设和经济社会发展规划,采取居住证等针对性措施将符合一定条件的流动人口纳入公共服务和社会管理范畴。[2]
北京大学中国政府创新研究中心俞可平教授认为,公民身份是公民权利的基础和前提,只有拥有公民身份的国民才能享受各项公民权利。事实上,法定的公民身份及其相应的公民权利,在农村居民和城镇居民之间存在很大差别。以农民工为主体的“新移民”因为缺少市民身份,其劳动、住房、社会福利、子女受教育等基本权益很难受到平等保障,而维护这些“新移民”的公民权益,根本途径是重塑其公民身份,使其市民化。居住证可视为赋予“新移民”市民身份的标识之一。[3](www.xing528.com)
国务院发展研究中心崔传义研究员从户籍制度改革的角度分析,当前户籍制度改革进展缓慢,集中表现为对进城务工人员转化为产业工人和城市市民的阻碍,改革的最大难点在于消除附加在户口上的城乡居民权利不平等的制度,保障公民迁徙和居住的自由。改革的制度取向,不是取消户籍登记管理,而是剔除附在户籍上的不合理的福利待遇,不再继续维持因为户籍身份而享有的特殊利益,让户口只具有标志居住地的意义,实现城乡人口的平等权利。在户口失去特殊福利含义的条件下,打破城乡分割、区域封闭,实行以固定住所和稳定就业、收入为依据申报户口或者办理居住证的政策,平等对待新进城居民与原城镇居民的权利义务,建立起城乡一体的人口登记制度。[4]
值得注意的是,有关流动人口“市民化”的导向性意见不仅在学界取得了一致的认同,在国家层面也得到了正式认可。2013年3月5日第十二届全国人民代表大会第一次会议上,温家宝总理代表国务院作的政府工作报告中,承诺今后将“加快推进户籍制度、社会管理体制和相关制度改革,有序推进农业转移人口市民化,逐步实现城镇基本公共服务覆盖常住人口,为人们自由迁徙、安居乐业创造公平的制度环境”。
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