裁量基准是否公开:依法行政制度建设研究报告

目前，其他省市的裁量基准基本都向社会公开，而上海市已制定裁量基准的行政机关无一家将裁量基准予以公开。^[5]

虽然裁量基准是内部规则，但是，由于其对行政相对人的权利义务有实质性影响，因此，对于其是否需要公开，公开后是否更有利于行政相对人权益的保护等问题，的确存在不同的声音和观点：

一种观点认为，裁量基准应当公开，其理由：第一，公开符合制定裁量基准的目的，即压缩行政执法人员权力寻租、权力滥用的空间，保障行政执法的公正性。第二，裁量基准虽然没有增加行政相对人的权利义务，但是对其权利义务实际上有实质性影响。按照裁量基准或者不按照裁量基准进行处罚，行政相对人承受的不利后果可能会有很大差异。公开，行政相对人可以对照基准进行初步的自我判断——处罚是否合适，是否存在明显的不公正，增加了执法的透明度。第三，公开更有利于借助社会力量监督行政机关自律，推动阳光政府和法治政府的建设，增进公众对政府的信赖。(www.xing528.com)

另一种观点认为，裁量基准可以不公开，原因在于：第一，从性质上看，裁量基准是内部规定，是行政机关为保障执法的公正性、防止权力滥用而建立的内部约束制度，内部规定可以不公开。第二，从对权利救济的影响来看，裁量基准公开与否，对行政相对人权利救济没有实质性影响。裁量基准，是行政机关的内部规定，而不是法定的执法依据。不但执法人员在行政处罚决定书中不能直接援引，行政复议机关和司法机关在行政复议或行政诉讼中也不能将其作为法定依据直接援引。对行政相对人以行政执法机关没有按照裁量基准进行行政处罚而认为显失公平提起的行政复议或行政诉讼，无论是行政复议机关，还是法院都只能将裁量基准作为合理性审查的一个参考，而不能将其作为合法性审查的法定依据，不能因为没有按照裁量基准进行行政处罚而认定执法行为是违法的。公开不公开，行政相对人的救济权并没有明显的区别，并不会因为裁量基准公开了，法院就能够将裁量基准作为对执法行为的合法性予以审查的法定依据，其内部规则的性质并没有改变。第三，裁量基准是行政机关长期执法经验的总结，但是，这种总结很难全面涵盖千变万化的客观世界。对于特殊案件的处理，行政机关可以通过重大案件集体讨论的制度保证案件处理的公平、公正。可是，如果裁量基准公开，行政机关为避免陷于被动，对这些特殊案件的处理很容易陷于机械化或僵化的状况，以避免不必要的诉讼和负面的社会评价。

我们认为，政府信息公开是政府依法行政的要求与趋势，虽然裁量基准属于行政机关的内部规定，其对外没有直接的法律拘束力，但是，通过裁量基准的公开，可以更有效地监督行政机关加强自律与自制，从而以更主动的态度推动阳光政府、责任政府的建设。