社会保障立法模式：规范与应用

社会保障立法模式是指国家设计和采用何种法律结构对社会保障内容和项目进行制度安排。社会保障立法的历史演进大致可以划分为三个阶段：第一阶段为济贫法时代，以1601年英国颁布实施《济贫法》（旧济贫法）为起始标志；第二阶段为社会保险法时代，以1883年德国颁布实施《疾病保险法》为起始标志；第三阶段为社会保障法时代，以1935年美国颁布实施《社会保障法》为起始标志。在第一阶段，社会救济占据主导性地位；在第二阶段，社会保险占据主导性地位；在第三阶段，社会保障成为融合社会救济、社会保险、公共援助等多种制度于一体的一种综合性社会安全机制。纵观社会保障法的演进历程，各国社会保障的立法模式各具特色。毫无疑问，世界各国进行社会保障立法，都必须选择适宜本国国情的立法模式，所以世界上不可能存在适合所有国家的立法模式。但是，回顾世界社会保障立法的经验，我们依然可以归纳出几种有代表性的立法模式。

（一）德国模式

德国是最早进行社会保险立法的国家。1883年颁布《疾病保险法》，对工资劳动者实行强制疾病保险，费用由雇主承担30%，雇工承担70%；1884年颁布《工伤事故保险法》，推行费用全部由雇主承担的工伤保险制度；1889年又颁布《伤残及养老保险法》（《老年与残疾保险法》），对75岁以上的工人及公务员提供养老金，费用由国家、雇主及雇工三方分担。尽管这三个法律的适用范围仅涉及当时德国就业人口的1/5及总人口的1/10，但它确立了社会保险法的基本思想和原则，开创了社会保险立法之先河。1911年德国将上述社会保险三法确定为德意志统一的法律文本，同时另外增加了《孤儿寡妇保险法》，从而形成著名的《社会保险法典》，史称“帝国社会保险法典”。1923年，德国颁布了《帝国矿工保险法》，1927年颁布了《职业介绍和失业保险法》，1994年颁布《护理保险法》（1995年1月1日实施），德国由此建立起包括疾病（生育）、养老、失业、伤残、护理等内容的社会保险法律制度。此外，德国还颁布了其他有关社会保障的法律，如1906年颁布的《军官养老法及士兵抚恤法》、1907年颁布的《遗属救济法》、1924年颁布的《公共救助法》等。第二次世界大战以后，德国社会保障立法进一步发展和完善。在此基础上，德国从1975年开始编纂《社会法典》，至今已经编纂完成了11部分，上述法律都被编入法典之中。法典的第一部分为总则，规定社会保险的一般意义和基本内容；第二部分为职业培训及其促进；第三部分为劳动促进和失业保险；第四部分为社会保险通则，适用于所有社会保险项目；第五部分为疾病保险；第六部分为养老保险；第七部分为工伤保险；第八部分为儿童和青少年援助；第九部分为社会救助；第十部分为行政程序、社会数据保护、待遇机构的合作；第十一部分为社会护理保险。

（二）美国模式

美国是世界上第一个颁布《社会保障法》的国家。美国在1935年颁布的《社会保障法》主要规定了如下内容：①联邦政府设立社会保障署，负责全联邦社会保障计划的实施；②实行全联邦统一的养老保险制度，由雇主和雇员缴纳养老保险税；③由联邦政府和州政府共同实施失业保险计划，对雇佣8人以上的雇主征收失业保险税；④在联邦政府资助下，由州政府实施老人和儿童福利、社会救济和公共卫生措施。美国《社会保障法》颁布后，于1950年进行修正，扩大了社会保障的受益范围；1956年，美国国会通过的综合社会保障法修正案增加了联邦分配的四项计划费用，包括对无依无靠儿童提供补助的项目；1974年，美国再次修正《社会保障法》，将老人救助、盲人救助、残疾救助等原由联邦政府补助各州办理的救助项目，重新收回社会保障署统一办理，并更名为补充性社会保障收入计划。显然，这是一部综合性的社会保障法，涵盖了社会保险、社会福利和社会救济等内容。但是，我们所翻译为“社会保障”的“social security”一词，在美国并非一个包括社会保险、社会救助、社会福利等所有内容的大体系，而是一个狭义的而非宽泛的概念，其所保障的对象主要是通常所说的“老遗残”，英语表述为old-age，survivors and disability，简称OASD。

（三）英国模式

英国是济贫法的起源地，也是福利国家的起源地。英国在进入福利国家时代之前，长期处于济贫法时代。在19世纪末与20世纪初，随着社会改革的呼声日益高涨，英国开始推出一系列社会福利改革立法。如1906年的《餐食供应法》、1909年的《住宅及都市法》和《劳动交换法》、1920年的《失业保险法》和《盲人法》、1926年的《寡妇孤儿及养老年金法》。这一时期最具影响的是1911年颁布的《国民保险法》，但内容主要限于健康保险和失业保险。1942年11月，贝弗里奇完成了以《社会保险及相关服务》为题的报告（又称《贝弗里奇报告》），对第二次世界大战结束以后英国的社会保障制度做出了全面系统的规划和安排，由此英国开始了“从摇篮到坟墓”的福利国家立法。1945年颁布《家庭补助法》，1946年颁布《国民保险法》《工业伤害保险法》《国民医疗保健法》（又称《国民卫生保健服务法》），1948年颁布《国民救济法》《儿童法》，1949年颁布《住宅法》。

20世纪60年代，英国开始进行福利国家立法调整。1966年颁布了《社会保障法》，提出了失业救济、疾病给付与收入挂钩的改革措施，将1946年《国民保险法》确定均一费率改为劳资双方共同缴费，同时改变了国民救助的方式，实行补充给付制。进入20世纪70年代，英国为了应对国内严重的失业问题，加大了就业保障立法，于1975年颁布《就业保障法》，1978年又颁布《就业保障（统一）法》。此后，英国于1985年颁布了《社会保障法》（1989年和1990年两次修订公布）、1992年颁布了《社会保障交款额和津贴法》、1993年颁布了《退休金计划法》、1999年通过了《福利改革和养老金法》，对社会福利制度进行了多次调整和改革。(www.xing528.com)

（四）立法模式比较

德国模式可以称为法典化立法模式，其特点是先制定实施社会保险、社会救助等各项单行法，在此基础上逐步形成统一的法典。其具体发展路径是：①分散制定社会保险各险种单行法及社会救助等与社会保障相关的各项单行法；②在合并社会保险各项单行法的基础上制定统一的社会保险法典；③在社会保险法典的基础上，再整合社会救助等其他社会保障各项单行法，制定全面系统的社会法典。

英国模式可以称为分散化立法模式（也可称为平行立法模式），其特点是先制定全面系统的社会保障发展规划，在此指导下分别出台各项单行法，共同构成一个完善的社会保障法律制度。其具体发展路径是：①研究确定社会保障发展计划（《通过《贝弗里奇报告》完成》；②通过立法建构基本的法律框架（即《家庭补助法》《国民保险法》《工业伤害保险法》《国民医疗保健法》《国民救济法》五部法律）；③不断完善基本框架从而形成法律体系。

美国模式可以称为综合性立法模式，即将社会保险、社会救济、社会福利等内容整合为一部社会保障法，并通过不断修改完善社会保障法构建社会保障法律体系，但是其保障对象比较狭窄，仅限于老人、遗属、残疾人等特殊弱势群体。

（五）中国立法模式辨析

对于中国社会保障立法应当采取何种模式，学界的看法并不一致。一种观点认为应当学习美国模式，但其内容设计要比美国宽泛得多，实际上是要制定一部社会保障的“根本大法”或社会保障“法典”。如由财政部干部教育中心组织编写的《建立健全社会保障管理体系问题研究》一书指出：“到目前为止，我国还没有社会保障的根本大法——《社会保障法》，因此，随着社会保障制度发展的深入，应该尽快出台《社会保障法》，并在此基础上逐步完善社会保障法体系，为社会保障的健康协调发展提供法律保障。”另一种观点认为应当学习英国模式，如郑功成在《社会保障学》一书中指出“中国的社会保障立法适宜采用平行立法模式”，并设计了中国社会保障法制体系的基本结构，即在《中华人民共和国宪法》之下分别制定社会保险法、社会救助法、社会福利法、国民保健法、军人保障法及其他专门法等平行法律部门，另外还包括社会保障相关法。

客观而言，社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业等作为我国“覆盖城乡居民的社会保障体系”的主体内容，彼此之间在筹资模式、管理机制、运行过程等诸多方面都存在着相当大的差别，完全纳入一部统一的社会保障“大法”来调节实际上是不现实的。因此，比较现实的选择是综合以上三种模式的优长，走出一条适合中国国情的立法之路。概而言之，首先要对社会保障事业进行整体规划；其次，通过社会保险法、社会救助法等建构基本法律框架；再次，通过不断完善基本框架形成健全的法律体系；最后，如果时机成熟且有现实的必要，可以考虑在适时整合已有立法成果的基础上编纂形成一部综合法典。