当代中国社区教育管理的演变

当前我国社区教育管理中一个突出的问题是：一方面，政府对社区教育的微观管理过多，表现为政府通过行政权力来管理和运作社区教育，使社区教育从管理机构与办学机构的建立，到课程、师资、教学、评估等各个环节，都几乎由政府直接操控。这种做法显然不能很好地反映和满足居民对社区教育的需要，不利于发挥社区力量的主观能动性，不利于培养居民的社区参与意识与参与能力，导致居民参与率低，对社区走向成熟起着妨碍作用。另一方面，政府对社区教育的宏观管理不足，表现为对我国社区教育良好发展所需的相关法律法规支持不够，同时，对社区教育的地位、师资、经费、居民学习成果认证等不少方面存在着政策缺位与不完善或政策太过笼络难于操作等问题，同时，缺少有权威性的组织机构去规划、统筹、协调社会各方力量与教育资源，使社区教育出现多头管理，似乎谁都可以管，但最后又谁都难以管与不愿管的混乱局面。政府对社区教育的微观管理太多与宏观管理不足，已经严重影响到了我国社区教育的发展，要改变这一现象，政府就必须从对社区教育的微观管理为主逐渐过渡到以宏观管理为主，从以政府为主体逐渐过渡到以社区力量为主体。国外成功的社区教育经验也早已证明了这一点。如美国联邦政府只是对社区教育间接参与，各州及地方政府通过教育立法、规划和经费等方面对社区学院进行宏观管理。各社区学院的具体运行则由当地学区选举管理委员会，负责管理社区学院，包括聘任院长、制订学院任务、教学等各项工作，社区学院管理委员会委员由当地公民在各界人士中推选，一般为当地熟悉、热衷教育事业的著名人士和实业家。再如，瑞典的学习圈大多是自发组织起来的，更是典型的自下而上的社区教育模式，这些学习圈只是获得政府的政策、法律保障及财政资助，但在运作上却是相对独立的，以民主和自愿的方式组织进行，政府不得干预他们的活动和学习。

一方面，政府应对社区教育发挥宏观管理的作用，这也是政府在社区教育中主导地位和作用的最大体现。查门与亚斯平（Chapman and Aspin，1997）指出，在社区教育中，政府应该做到的工作有：协调活动，迈向共同目标；分享资源；提供有关询问职业训练及个人发展的最多资源管道；提供广泛的资讯及其他资源；不同主体合作以确保学习资源的足够。^[60]结合我国实际情况，政府对社区教育的宏观管理主要体现在：（1）提供健全社区教育的法律法规及相关政策的保障，改变我国长期以来社区教育相关法律法规缺失或不够，社区教育政策不完善的现象。体现为从法律上确立社区教育的地位，明确我国社区教育的发展方向，对社区教育机构人员的数量、资格、考评等问题作出明确规定，对社区教育负起财政投入的主体责任，为认证居民学习成果提供标准与政策支持。（2）建立能统筹社区教育的管理机构。上海、北京等地成立了推进学习型社会建设指导委员会，统筹管理该地区的社区教育工作，但大多数地区并没有这样的机构，在国家层面更是缺少这样的顶层设计与统筹机构。因此，笔者认为：其一，我国应在国家层面设立“社区教育推进指导委员会”，该委员会由包括教育、财政、文化、人事、劳动、社会保障等各主要部门负责人组成，对全国社区教育进行宏观统筹；在省、地市州、县区、乡镇等分别建立相应的分支机构，统筹本地的社区教育工作。只有建立跨部门的社区教育的统筹管理机构，社区教育工作才能顺利推进。我国的社区教育实践也已证明，凡是社区教育搞得较好，并可持续发展的地区，都建立了能统筹社会各方力量的管理机构。综观世界，各国社区教育管理机构形式多样，但国家都要对其进行宏观统筹与管理，如美国除通过全国社区教育协会等专业团体对社区教育进行宏观统筹与管理外，在州政府也成立了社区教育管理委员会等专门管理机构。苏格兰则在国家层面设立了社区教育顾问委员会，并在各地设立了相应的分支机构。我国可借鉴其他国家的做法，设立相关机构对社区教育进行宏观统筹管理。其二，在教育部下设立专门的社会教育司，在各省、市、县区等的教育厅局设立相应的社会教育处、科等，全国“社区教育推进指导委员会”的办公室可设在教育部的社会教育司，各省及地市、县区的社区教育机构办公室可设在各地教育部门的社会教育处、科等，具体管理社区教育。社区教育是在社区内进行的社会教育，是社会教育下的一个概念。民国时期的教育部成立后设立了社会教育司，对我国的社会（社区）教育起到了良好的推进作用。1953年，社会教育司被撤销，改建成了工农教育司，此后，我国的社会教育，包括社区教育就缺少了专门的管理机构，使我国社区教育与世界脱节，也造成今天我国社区教育没有明确的主管部门的状态。因此，恢复设立社会教育司是推进社区教育管理体制科学化的必要举措。(www.xing528.com)

另一方面，政府要逐渐减少对社区教育微观事务的直接管理，从以政府为主体逐渐过渡到以社区力量为主体。社区教育发展的基本出发点是要以社区为本位，而在以社区为本位中，最核心的是要以全体社区居民为本位，以社区内全体居民的需要和特点为出发点，以促进社区内所有人的发展为社区教育的最根本目的。这就决定了社区居民是社区教育的主体，社区教育应该由他们来参与进行，建立起自下而上的社区教育体系。同时，社区居民参与组织与管理运作社区教育是社会政治民主和教育民主的重要体现，过去那些在街道办事处等政府机构的统一领导和安排下进行的教育活动，只能被视之为是具有社区教育色彩的活动，而不是真正现代意义上的社区教育，建立自下而上的社区教育体系是我国现代社区教育体系区别于传统街道教育的重要特征所在。联合国教科文组织指出：“社区教育并不是仅仅指有关社区的教育，或为了社区发展的教育；它更重要的是社区的住民对教育拥有的决定权，以及为社区教育而负完全的责任。”^[61]当然，我们不能把其中的“社区居民要对社区教育负完全的责任”理解为政府可以不负责任，而应理解为是要以社区居民为社区教育的主体，是在政府主导下社区多元主体的共同参与。新公共管理理论同样在强调了政府责任的同时，还强调了打破以前政府行政管理的封闭模式，强调社会公众的参与。在社区教育中，这个公众参与就包括社区内企业、党政机关、群众团体、普通院校、家庭等在筹集社区教育经费，组建组织机构，规划、设计、组织社区教育各项活动等方面的积极参与。其中，民间组织具有组织性、非政府性、非营利性和公益性，是应对政府失灵和市场失灵的必然选择和实践产物，是社区居民主体觉悟、主体发展的产物，是我国社会治理和社会发展中的一支重要力量，是社会血脉、活力的象征及社会进步的标志，重视与发挥社会成员的主体性与组织性，符合参与性发展的社会走向。^[62]民间组织大多是非政府组织，即非政府非商业，不以营利为目的的民间公益性组织。有台湾学者指出，这种非政府组织起着以下四种重要作用：非政府组织能反映其他部门对公共事务的需求，能调节各部门间的需求，能转移公私部门间的资源力以达资源共享，能“型塑”各部门的物质与走向。^[63]因此，积极培育和发展由居民组成的民间组织是推进社区教育管理体制改革的重要取向，当前我国社区教育中虽然主要还是采用自上而下的模式，但同时也强调了多元参与，即强调了社会各单位、各团体及居民个人等的多方面参与，说明我国的社区教育正处在由自上而下的模式向自下而上模式发展的过程之中。