中国社区教育居民参与问题的国际视野研究

社区教育中居民的参与问题一直是大多数国家非常重视的问题，发达国家在这方面取得的成绩更是突出，表现为：

首先，居民参与社区教育的面广。如公民馆是日本最有代表性的社会教育机构，其数量在21世纪初就已基本普及全国，超过初中校数，在全国的自治体（市、町、村）中，约有92%设置了公民馆，^[26]让所有的居民都有学习的机会。同时，发达国家参与社区教育的居民群体在年龄、性别等方面的结构上较为均衡，还注重对特殊人群的教育。如2011-2012年美国社区学院中修读学分课程的学生的平均年龄为28岁，24岁及以下人数占37%，25-39岁占49%，40岁以上占14%。在2014年秋季入学的学生中，女性占57%，男性占43%；49%是白人，其次是拉美裔美国人（22%）和黑人（14%），其余部分由亚裔美国人、国境内太平洋诸岛居民以及土著美国人等种族人士构成；12%的学生有不同程度的残疾。^[27]

其次，居民参与社区教育的层次高，程度深。如美国社区学院由社区学院董事会管理，董事会成员由社区居民选举产生，所选成员大多为社区中的“老居民”，是其所属行业内的公众人物。如斯波坎社区学院（Spokane Community College）受斯波坎社区学院董事会管理，该董事会由5名成员组成，部分具有硕博学位。其主席为当地某医院的前首席执行官，1982年来到该地，在2013年秋就任社区学院董事会主席；董事会副主席曾在斯波坎地区劳动力发展委员会等当地机构就职；其他成员也曾在当地一些机构担任要职。^[28]社区学院董事会制定了严密的议事日程与程序规则并对外公布，一些会议邀请社区居民参加，共同商讨。董事会还制定了专门的“公共记录申请制度”，规定“任何公民皆可递交公共记录查阅申请”，“斯波坎社区学院董事会有责任快速回应公民的查阅申请”等。^[29]也就是说，居民不但要选举产生由社区精英成员组成的社区学院董事会，还要监督社区学院董事会运行。在社区学院具体运作中，同样体现了居民参与的特点。如美国加利福尼亚州圣巴巴拉市设有社区教育与公民参与中心（Center for Community Education and Citizen Participation），该中心有一系列针对居民的培训、支持与赋权的项目，这些项目包括为社区边缘群体“增权赋能”、讨论公民参与前沿问题的社区会议、社区家庭教育以及收集居民对社区教育发展的建议并专门开会讨论等，所有项目都为居民提供参与决策的机会。^[30]除美国外，其他发达国家的居民同样实现了对社区教育的深度参与。如在日本，对于居民参与社区教育有制度性的保障，其社会教育的规划一般由社会教育委员会议和公民馆运营审议会进行，居民可以作为委员参加各种审议会、讨论会，发表自己的看法。再如瑞典学习圈的创立者是大众组织，由一些非政府机构的学习协会对其进行管理，政府只是负责政策法律、经费、质量监督评估等方面的宏观管理和支持，学习圈讨论的话题、内容、地点、时间、方式等都由成员自己决定，学习圈中的每个成员既是学生又是老师，也就是说，学习圈由居民自主参与和组织实施，而这正是它的精髓所在。

相比于发达国家，我国在居民参与社区教育的广度和程度上都有着不小的差距。在我国漫长的封建社会中，统治者拥有政治、经济、教育等社会各方面的决策权，老百姓一直都处于未参与层次，只是被动地接受统治者的任何安排。新中国成立后，这种情况发生了很大的改观，但在较长时期内主要还是在国家权力导控下以政治动员的形式去发动居民的参与。改革开放以来，在市场经济与民主政治建设的背景下，建设民主自治社区成为我们发展的目标。但目前主要还是沿着“自上而下”的“教化式”轨迹运行，社区教育也不例外。因此，我国不少地区尽管也在努力提高居民对社区教育的参与度，但与一些发达国家相比，不管是在参与的广度还是参与的深度方面，都有着极大的差距：

（1）我国社区教育中的居民参与率普遍偏低，参与面不广

我国不少发达地区社区教育的居民实际参与率只有百分之十几，欠发达地区的社区教育机构更少，居民的参与率就更低。同时，在这些参与者中，大多为老年人（且女性为主）和儿童，中青年人参与率较低。如卢玉娟调查了上海市闸北区社区学校居民学习参与的现状，发现其中存在的主要问题是居民参与人数少且多为老年人，老面孔多新面孔少。^[31]再如，据朱鸿章对上海市民的调查，发现表示经常参加和偶尔参加的被调查者共只有29.3%，70%多的被调查者表示仍在考虑中、不愿意参加或者对此不了解。^[32]且作者调查对象大部分为中老年人，如果调查对象为中青年人，则参与率会更低。笔者曾于2015年参与对成都市武侯区、青羊区、金牛区、成华区、锦江区等5个社区学院的学员情况的调查，发现在这些学员中，40-59岁人数占27.3%，60岁以上人数占70.5%；在职和无业人员共只占7.5%；女性占85.3%。也就是说，我国不管是居民参与社区教育的比例，还是居民参与社区教育中各年龄、职业、性别等不同人群的广泛程度，以及不同地区居民参与社区教育的广泛程度都还较低。(www.xing528.com)

（2）当前我国居民大多为被动参与社区教育，参与层次较低，处于阿恩斯坦所划分的第二层次，即社区教育管理者向居民告知和征求意见的层次

我国各地具体负责实施社区教育的管理机构大多为社区教育委员会，而社区教育委员会的负责人及主要构成人员一般是政府各部门官员，居民基本没有对社区教育的管理权，他们虽然也可以通过不同形式向这些社区教育管理者表达自己的诉求，但由于居民本身没有取得与管理者对等的地位，因此其意见不一定能得到管理者的重视并在决策中体现出来。从我国的相关文件来看，都体现了以政府为本位的思想。如2004年发布的《教育部关于推进社区教育工作的若干意见》中指出要形成“党政统筹领导，教育部门主管，有关部门配合，社会积极支持、社区自主活动、群众广泛参与”的管理体制和运行机制，^[33]这种管理体制明显是以政府为主，群众只处于被动参与地位。2016年的《教育部等九部门关于进一步推进社区教育发展的意见》中指出要形成“党委领导、政府统筹、教育部门主管、相关部门配合、社会积极支持、社区自主活动、市场有效介入、群众广泛参与的社区教育协同治理的体制和运行机制。”^[34]其间虽然提出了治理的概念，同时，也提到了到2020年，要鼓励和引导社区居民自发组建形式多样的学习团队、活动小组等学习共同体，实现自我组织、自我教育、自我管理、自我服务，但只是一带而过，总体来看，还是以党政的领导为主，把社区居民放在被动参与的位置，对于居民对社区教育的深度参与，如居民是否在管理机构人员组成中占有一席之地，居民是否参与社区教育发展规划、课程设置、考核评价等的具体管理与决策方面，都没有相关的规定。在我国各地社区教育中，反映了同样的情况。下面我们以成都市某区为例进行具体分析。

成都市某区是全国首批社区教育示范区，其在1994年的《社区教育委员会章程》中，把社区教育委员会的基本工作思路规定为：“党委领导，政府统筹，人大推动，政协支持，教委指导，辖区为主，社会参与，同步发展，双向服务，共育新人。”在该区《社区教育“十二五”发展规划（2011-2015）》中，提出要坚持“区委领导、人大监督、政府统筹、政协支持、教育指导、街乡为主、单位配合、群众参与、资源共享、整体发展”的社区教育40字工作方针。在该区2016年社区教育工作要点中提出要采用“政府主导、部门协同、多方参与”的统筹联动工作机制。从这些文件，我们可以看出，其对于居民深度参与社区教育的规定是极少的，体现了自上而下的政府本位的思想。在实践中，也同样体现了这一点：第一，在社区教育管理机构人员组成上，全部为社区内各部门领导，没有社区普通居民。如1994年在关于成立社区教育委员会的通知中明确规定：区社区教育委员会主任由区委副书记兼任，副主任由区委宣传部、区人大、区政协、区教委等相关领导组成，委员则由区政府办公室、区文广局、区卫生局、区精神文明办、区团委、区总工会、区妇联、街道办事处、司法厅工会、青少年宫、武警部队执法处、公交公司教育处、中小学校长、区教委等部门的负责人组成。也就是说，居民没能进入社区教育的领导管理机构。第二，居民没有与政府管理人员一起共同对社区教育决策的权力。区社区教育计划与规划的形成具体流程为：区社区学院办公室草拟本区社区教育的发展规划后，报教育局局长审阅，然后报区委、区政府分管领导审批，最后形成文件下发。第三，社区居民没有成为社区教育活动开展的组织者。如在课程设置方面，由于没有成立如美国一样的由社区各界人士组成的专门的课程开发团队，社区教育课程开发主要由社区工作人员通过向居民进行调查后确定开设课程的名称，但居民没有能成为课程开发的主体人员，在课程的决策和管理中都没有相应的权力，这样，就导致中、青年人的需要尽管也表达给了社区教育管理部门，但最终却没有落实到社区教育课程设置的实践中的结果，以致现行课程仍以面向少儿和老年人为主。值得一提的是，该区相关的社区教育管理人员已经意识到了居民参与的重要性，并有了一些切实的行动。突出表现为其开始把培育居民的自主学习群体作为一个重要的工作来抓，并于2015年出台了《“市民自主学习群体”培育和扶持指南（试用稿）》，规定了自主学习群体培育和管理的主体、方式等。作为全国首批社区教育示范区，该区在思想观念和行动上正努力以先进的教育理念引领社区教育，敏锐抓住了我国社区教育发展的正确方向，但对于我国大多数地区而言，则情况不容乐观。第四，社区居民没能成为社区教育评价的重要主体。对于各街道社区教育情况的评价，主要由区文明办和区教育局组成评估小组，这其中大部分为社区学院的工作人员，居民没能成为评估的主体。

上述几个方面问题不是该区所特有的，而是一种普遍性的现象，在一些欠发达地区则更为严重，居民除了极少有对社区教育的管理权、决策权和评估权外，其对社区教育的参与基本停留在由相关领导部门向居民告知、征求意见，甚至劝说参与的阶段。如四川达州电大在组织开展社区教育中，采取了“项目+志愿者+课程”的模式，即先由达州电大对社区居民的需求进行调查（征求意见），然后寻找相关的教师作为志愿者，最后再确定课程。在我国的不少地区，基层民众在社区教育中甚至还处于被发动和被劝说参与的地位。如在贵州的一些农村地区，是由村委会组织学员，由农业、林业、畜牧等部门派出师资对农民进行培训，但由于当地农民参与的积极性不高，一些地方甚至靠补贴农民一定的现金来吸引农民参与培训。此外，我国一些地区虽然也建立了诸如“15分钟学习圈”“8分钟学习圈”等学习圈，但是这种学习圈与瑞典的学习圈在本质上并不一样，因为这是一种以地域为界限的学习圈，强调的是学习的方便性和快捷性，虽然有利于扩大社区教育中居民参与的广度，但却没有体现居民的参与的深度，即居民参与的自主性。