我国社区教育管理体制问题与改革研究

我国社区教育管理体制在实际运行中，存在着比较大的问题，20世纪90年代中期以来，国内学术界对这些问题进行了研究，并提出了相应的改革策略。

（一）我国社区教育管理体制存在问题的研究

人们认为，我国社区教育管理体制中存在的主要问题有：（1）政府介入微观行为层次上的直接操作居多，宏观层次上的间接控制较弱，导致了以下问题：缺乏系统的整体规划；不注重市场经济的影响，不注重发挥社会人士的作用；组织制度建设不健全，有关的法制不完善；针对性不强。^[55]还有人把这一现象总结为是“越位”和“缺位”问题。越位问题集中表现在“以政代社”，将社会组织看作是政府的下属单位，并且直接干预这些组织的权利和行为；缺位现象主要体现在政府对社会组织的指导培育、政策支持和资助性投入还不到位。^[56]（2）社区教育发展主要依靠行政领导重视，行政力量推动构建起来的社区教育委员会等组织形式，基本上都是“官民结合，以官为主”的结构模式，社会人士只充当“理事”“委员”等配角，很容易使社区教育委员会变相成为“第二教育局”^[57]。（3）社区教育缺乏统筹管理。有人认为，在社区教育发展得最好的地区，也只是建立了社区教育委员会，没有形成制度，多头领导，办事效率低下。^[58]还有人认为，社区教育管理机构不够健全、不对应，严重地影响到各级管理的计划、组织、协调和控制等职能的有效发挥。从教育部的职成教司到地方上的职成教处（科、股）很难起到统筹协调作用，而只有少数发达地区成立了推进学习型社会建设指导委员会和办公室，一些地方没有明确管理社区的部门，社区教育管理职责分工不清。^[59]（4）始终习惯于计划、统一、权威思想，使社区教育管理模式缺乏活力，也越来越不利于社区教育向大众化、普及化方向发展，同时，社区教育的管理力量比较薄弱，该体制下的机构设置、人员配备、经费来源、基本设施与所承担的职责任务不相适应，而且对社区教育管理部门缺乏必要的监督和制约。^[60]（5）社区教育在终身教育体系中的地位失衡，如社区教育没有被确立为独立的教育板块，没有专属职能管理机构，社区学院（校）在教育体系中还没有取得应有的编制认可等。^[61]李佳萍在其博士论文中对我国社区教育管理中的问题进行了归因分析：认为其根本原因在于认知共识的缺失，即利益相关主体对社区教育认识模糊、认同度较低；其主要原因在于政府角色定位不清，政府社区教育管理者角色泛化、掌舵者角色迷失、服务者角色缺位；其直接原因在于内外部条件的限制。^[62]

上述研究指出了我国社区教育管理体制中存在的主要问题，如政府介入微观行为层次上的直接操作过多，宏观层次上的间接控制不够，管理机构不健全，职责不清，缺少群众参与等，但由于总体研究较少，对于我国社区教育管理体制中的其他一些重要问题，如理念方面存在的问题，未能以社区居民为管理主体的问题，社区教育管理人员在数量和专业程度方面存在的问题等等都研究甚少甚至几乎没有研究。

（二）改革我国社区教育管理体制的研究

针对我国社区教育管理中存在的种种问题，不少人提出了改革的设想与措施，研究内容主要有以下两个方面：

1.从总体上论述我国社区教育管理体制改革问题

对于改革我国社区教育管理体制问题，学术界在不同的时期有不同的观点：

（1）20世纪90年代中期，人们大多强调了政府在社区教育管理中的地位和作用，主张建立政府领导下的社区教育管理体制和机构。如：

有人提出要形成我国社区教育特定的运行方式，即政府领导、社会参与、教社一体、协调发展，不断健全社区教育发展的保障机制。^[63]有人认为应建立政府主要负责人牵头，各部门参加的有权威性的社区教育委员会或其他相应的组织，组建以社区教育委员会成员为主，由热心教育事业的知名人士参加的社区教育督导委员会，对社区内各类教育进行评估和指导。^[64]还有人认为我国社区教育管理体制改革需要从大教育的观念出发，建立各级社区教育委员会，社区教育委员会除强调群众参与外，由地区政府参与社区教育的领导和管理，是一种行之有效的现实选择。^[65]

（2）20世纪末期，不少人开始对行政化的社区教育管理体制进行反思，主张应随着社区的发展而逐渐过渡到以社会力量为主，政府宏观指导的模式，政府在其中的作用主要体现在相关政策与法规制定、机构建立、经费投入等支持保障方面，并提出了一些有关改革社区教育管理体制的建议。如：

黄云龙等提出，要按照“小政府、大社会”的理论构想，逐步改组社区教育委员会的组织构成，使其由目前的“半官半民、以官为主”的结构模式，逐步向以社会力量为主、政府宏观指导的中介服务组织模式过渡。要依法行政，在政策上引导社区教育委员会与其他各种形式的社区教育组织，把建立各种各类社区学校（院），吸引社区成员参加各种形式的社区学习，建设学习化社区作为基本目标。^[66]其后又进一步提出，社区教育管理中政府行为运作的方式不是一成不变的，而应该伴随环境的转化而不断调整，其中，环境变化主要参照系是社区教育成熟度，它包含社区居民自觉性和社区教育组织制度系统的发展两个变项。政府行为运作的转变也包括两个不同维度的变项：微观行为操作维度和宏观间接控制维度。随着社区教育成熟度由低到高，政府行为运作的微观行为操作的发展趋势是由强转弱，间接控制的发展趋势是由弱到强。^[67]

于晓莉也提出了类似的观点，认为要加强政府在社区教育发展过程中的作用，特别是在社区教育的启动阶段更需要政府的引导和扶持。但随着社区教育发展水平的提高、自我发展能力的增强，政府的扶持力度可逐步淡化，社区教育发展的主动权可逐步交还给社区。政府在社区教育中要把握社区教育的方向、原则、重点等根本性问题，建立一个责权明确的社区教育管理机构，负责统一协调管理全国的社区教育工作，拟订全国社区教育规划，组织全国社区教育工作的协调交流，并对各地、各有关部门的社区教育工作进行监督和评估。^[68]

黄琴根据社区教育开展的程度，把政府在社区教育中的作用由低到高分为三种情况：强化政府行为、从构建终身教育的学校体系和建立能组织开展社区教育活动的工作机构两方面来健全政府推进社区教育的工作体制、及时将社区教育从单一的行政推进模式向行政与社会组织共同推进的模式发展。^[69]

宣兆凯认为，我国社区教育并非社区生活、社区发展的产物，而是原有教育体制发展的一种延伸。目前我国不少地方设立的半官方组织形式“社区教育委员会”，其组织管理体制类型属于非专业化的“学校-行政型”。社区发展带来的对社区教育的需要，是学校社会工作产生的决定因素，由此发展而来的学校社会工作，可以称之为社区-社会型，体现了社会教育向社会化、专业化、系统性、独立性、体制化方向发展的指导思想。因此，未来中国社区教育在组织管理体制上，必须实现由非专业化的“学校-行政型”向专业化的“社区-社会型”转变。^[70]

陈乃林等比较详细地阐述了社区教育管理的发展趋势，即要以人为本，树立社区教育为人的全面发展服务的理念，以新公共服务理论为指导，顺应现代公民社会发展的要求，建立一个富有自组织、自调控、自适应且能持续发展的运行机制，在肯定政府主导作用的基础上，恰当地运用市场机制，强化社会力量的作用，大力扶持“第三部门”在社区教育中发挥作用，构筑具有本地区特色的社区教育发展格局。^[71]其后陈乃林又提出，要实现社区教育管理创新，就要做到：管理的理念创新，包括树立多元主体、公共治理、社区教育主体性发展、管理即服务等理念；管理体制的创新，即政府行政管理必须与社会自我调节、居民自治良性互动，社区管理与单位管理有机结合，逐步形成管理与服务融合、有序和活力统一的多元治理、共建共享的新思路、新模式；创新管理载体，搞好支持服务，实现教育惠民根本宗旨。^[72](www.xing528.com)

上海市徐汇区社区教育委员会办公室提出了改革社区教育管理体制的如下对策：其一，配套设置全国、省市、区县、街道乡镇社区教育管理机构，在社区教育发展力度比较大的地区，可以由推进学习型社会建设指导委员会办公室统领社区教育并设立社区教育委员会办公室。其二，下移社区教育管理主体与重心。其三，社区教育发展的多元主体推进。在社区教育发展相对比较迟缓的地区，政府管理社区教育的主体职能需要进一步加强；在经济建设和各项社会事业比较发达的地区，政府管理社区教育要从主体地位转变为主导地位，管理的重点转向立法与制定政策，确定规划与目标，提供保障与搭建公共服务平台，进行督导与评估；要确立与发展社区与社会组织的主体地位；要有市场主体的参与。^[73]

（3）最近几年，一些人开始从治理理念的视角去探讨改革我国社区教育管理体制问题，主张建立多中心治理模式。主要观点有：

提出要建立社区教育的多中心治理模式，政府只是社区教育管理中的一个主体，其更多地扮演了一个中介者的角色，即制定多中心制度中的宏观框架和参与者的行为规则，同时运用经济、法律、政策等多种手段为公共物品的提供和公共事务的处理提供依据和便利。^[74]

提出构建政府、市场和社会三维框架下的多中心治理模式：社区教育治理主体的多中心，包括政府部门、教育培训组织、居民委员会、非政府组织、私营部门、居民群众等；社区教育治理秩序的多中心，即建立扁平化的权力结构，从行政命令式的“垂直管理”改为资源共享、优势互补的“交叉管理”；社区教育治理方式的多中心，即多样化的管理手段。^[75]

以迈克尔·博兰尼的多中心理论及其他一些人的多中心治理理论为基础，阐述了多中心治理的理论基础、必要性，提出了构建社区教育的“蝴蝶模式”治理结构，提出要调整政府权能，明晰多中心治理中各主体的职能与作用，建立协作秩序。^[76]

认为社区教育治理是在政府主导下，遵循国家治理的总体要求，推进社区教育多个主体在共同目标的语境与框架下，通过协商合作及市场机制等多种方式，共同提供社区教育供给服务，形成社区居民广泛参与、多样选择、自主学习、持续发展的社区教育公共服务体系。社区教育的治理主体主要有政府、教育机构、社区、居民及社团、辖区单位和驻区单位、企业公司。社区教育治理结构设计的基本思路是实现多元主体的有效参与、达成多力协同的目标共识、形成利益分享的资源网络、促进社区教育的专业化建设。作者还阐述了各治理主体的职能划分、治理主体间的关系网络以及推进治理的运作机制。^[77]

提出创新社区教育治理体系的关键点是积极推进政府职能改革，着力点是培育社会组织，支撑点是搭建社区教育平台和支持服务体系，突破点是积极探索市场机制，核心点是加强法制建设，生长点在于建立健全城乡一体化发展体制机制。^[78]

认为从倾向于实践社会、社区治理理念，使社区教育有助于“自我治理”的角度出发，要真切形成主体的多元构成，坚持良好有效的合作协调，创立上下呼应彼此互动格局，推进多层次法律体系建设；从推进社会、社区治理创新，使社区教育有助于“社区治理”的角度出发，要关注学习权益诉求主体，不断丰富教育公共物品，发挥社区教育的多重功能，追求学习型社区的真谛。^[79]

对于如何改革我国社区教育管理体制，人们从管理学、组织行为学、新公共理论、多中心治理理论等出发进行了多方面的研究，其轨迹由强调政府领导到以社会力量为主，政府宏观指导，再到最近几年的多中心治理模式，强调社区组织和社区居民的主体地位，体现了人们的认识在不断走向科学和深入，与我国当前社会发展形势和世界社区教育管理发展趋势相吻合。研究中所提对策既有宏观理念层面的，也有具体操作层面的，一些学者如厉以贤等还在一些地区进行了相关的改革实验，使理论与实践紧密结合。但总体而言，人们对于改革社区教育管理体制问题的研究比较零散，提出的建议系统性和可操作性都还不够强，同时，一些研究尽管有新意，但存在的缺陷也是显而易见的，如社区教育治理的内涵究竟是什么？大多数人没有对此进行深入的探讨。再如，多中心理论为社区教育的管理体制提供了新的有益的思路，但如何协调统筹各中心是一个没有得到解决的问题。因此，我们一方面应深入研究治理理论本身，另一方面还要从哲学、管理学、社会学、政治学等方面去研究有关治理和社区教育治理的问题。

2.充分发挥社会力量在社区教育管理中作用的研究

一些人通过对我国公民及社会组织参与社区教育的情况进行调查，发现其中存在着不少的问题。如胡央波在其硕士论文《城市社区教育公民参与问题研究——以杭州市下城区为例》（2013）中，对杭州市下城区社区公民对参与社区教育的认识、态度、动机、参与率、参与频率、参与结构、参与的主要方式与内容等作了调查，探讨了社区教育公民参与存在问题的原因，提出了相应对策。黄琼岚调查了上海市静安区社会组织参与社区教育的情况，发现存在着对社会组织参与社区教育的认识不够、社会组织参与社区教育的职能定位不清、对社会组织的监管未到位、社会组织自身参与社区教育的能力不强等问题，针对这些问题，作者提出了一些改革的建议。^[80]

更多的人从理论上对发挥社会力量在社区教育管理中的作用进行了探讨，从社会力量参与社区教育管理的依据、作用、内容等方面进行了阐述，普遍认为充分发挥社会力量在社区教育管理中的作用是非常重要和必要的。其中，黄云龙等专门论述了社区教育管理的社会行为这一问题，认为社区教育管理的社会行为的依据有：社区教育具有的社会性、群众性等基本特点，决定了其必须要以社区民众的参与为基础，走“教育社会化，社会教育化”的道路；社区教育组织作为一种介乎“政府—社会”之间、“学校—社区”和其他社会机构之间的中介组织，决定了其参与者包括社区内的各组织；以社会行为为基础、发挥社区教育管理中社会行为力量的主导作用，有利于促进教育地方化、学校开放化、社区学习化，解决目前社区教育发展中存在的形式化、表面化及发展后劲不足问题。社区教育管理中社会行为的内容包括举办社区学校以及各类培训班、参与教育管理、为正规学校教育和社区居民的学习活动提供各种支持等。强调政府部门要转变介入社区教育的行为方式，采取可行措施，鼓励社区社会力量参与社区教育管理。^[81]此外，吴遵民等指出，经过一些国家的多年实践证明，公权力的作用虽然非常重要，但不是唯一的。反之，充分利用国家和民间两方面的力量来共同参与和协同努力，才是成功举办教育的一条有效途径。因此，中国社区教育的行政管理体制应为政府职能部门对社区教育起支持、推进和援助的作用，而具体的企划、运营和实施，则应由类似社区教育委员会的机构来进行。这样做的好处是可以克服长官意志和行政命令的失误，而且政府职能部门既有利于宏观监督，又不至于管得过严、过死，同时，以社区居民为主体发展社区教育，符合当今国际社会把学习的权利视作人的基本权利的一部分的理念。^[82]陈乃林介绍了民间组织的概念，认为民间组织具有组织性、非政府性、非营利性和公益性特点。指出非营利组织是应对政府失灵和市场失灵的必然选择和实践产物，是社区居民主体觉悟、主体发展的产物，积极培育和发展民间组织是推进社区教育管理体制改革的重要取向，民间组织是我国社会治理和社会发展中的一支重要力量，是社会血脉、活力的象征及社会进步的标志，重视与发挥社会成员的主体性与组织性，符合参与性发展的社会走向。^[83]

在我国，以政府为主导的社区教育管理体制模式目前还是必要的，但不能因此就忽视社会力量在社区教育管理中的应有地位。事实上，以政府为主导甚至主体的社区教育管理体制模式必定是暂时的，社区教育管理以社区各种社会团体、社会力量为主体是发展的必然趋势，但不少人对一问题还没有清醒的认识，带来了政府对社区教育统得过多过死，居民参与率不高，社区教育发展缺乏后劲，社区教育兴衰取决于当地政府官员重视与否等问题。因此，对社会力量在社区教育管理改革中的作用这个问题进行研究是非常必要的。

综上所述，我国学术界对社区教育管理的相关问题进行了研究，特别是黄云龙等人从组织行为学的角度进行了比较深入的探讨，使研究具有较强的学理性与一定的高度。这些研究有助于帮助人们厘清我国社区教育管理体制中一些最基本的理论问题，是我们进一步探讨社区教育管理体制相关问题的基础。同时，研究中紧密结合了我国社区教育管理实际，对我国社区教育管理实践也有着一定的指导作用。研究中提出的一些观点，如提出随着社区成熟度的由低到高，政府主导的微观操作行为走向是由强到弱，宏观调控行为的发展趋势是由弱到强的观点正确地指明了社区教育管理的方向；提出社区教育委员会不应构建成行政组织结构模式，其运行机制应是“统筹——协调——参与模式”和“参与——沟通——协调——服务模式”的观点是很有道理的；提出社会中介组织的发育及其组织程度、管理能力的不断提高，是社会走向成熟化的一个重要标志等观点也是非常有见地的；提出社区教育的多中心治理模式体现了时代精神，等等。但从总体来看，大多数人还没有对社区教育管理体制问题引起足够的重视，导致相关研究还很不够。比如，我国社区教育管理模式在理论上和实践中都还存在着把社区教育委员会视为行政管理机构的问题，人们对如何解决这一问题探讨不多；虽然人们开始在治理理论视角下研究我国社区教育管理，但还很不深入；国外社区教育管理已取得了较大的成功，积累了丰富的经验，而我国对如何借鉴国外的相关经验的研究不多；民间组织、社会力量在社区教育管理体制中应占有重要的地位，起着极大的作用，但目前极少有人从社会学、组织行为学等理论进行更加深入的探讨；长期以来，在我国社区教育管理中存在着严重的居民没有获得与政府同等的参与主体地位和决策、管理权力等问题，但学术界极少有人关注此问题，更鲜有人从参与理论等对其进行深入的探讨。