社区教育组织与委员会研究：1986-2016年中国学术思想

1986年，上海真如中学社会教育委员会在其发布的《上海市真如中学社会教育委员会章程》中，对一这委员会的性质、宗旨、任务、组织机构、活动形式、工作协调等方面进行了规定。随后，不少报刊对其进行了报道。如《中国教育报》《光明日报》《文汇报》《解放日报》《教育时报》《报刊文摘》《上海教育》等于1987年和1988年间发表了关于介绍真如中学社会教育委员会的情况和意义的文章。我国学术界于20世纪80年代末期开始了对社区教育管理组织，特别是社区教育管理组织中的典型代表——社区教育委员会的研究，其研究成果主要集中在20世纪80年代末至2000年之间，其中研究最多且比较深入的是上海师范大学的黄云龙教授。

（一）对社区教育管理组织的一般研究

首先，对关于社区教育管理组织的性质进行了研究，认为社区教育管理组织具有行政性、社会性、中介性等特点。有人认为，社区教育管理组织是一个纵横编织、立体交错的社会单元，带有民间协作、自治联谊性质。^[35]黄云龙等对我国社区教育管理组织的性质进行了比较详细和深入的探讨，认为我国社区教育管理组织有以下三大特性：（1）行政特性。表现在：社区教育组织的建制或撤编都须按照一定的程序经有关政府主管部门的批准立案，其主要负责人由政府官员或有关部门领导担任，其组织管理权由有关行政部门及其行政负责人控制掌握，其组织行为运作方式具有明显的行政属性。认为影响这种情况出现的因素在于我国传统的高度集权的组织文化、不够雄厚的经济基础，以及我国社区教育发展伊始便是以政府力量为主导的现实。（2）社会特性。现代社区教育是一种区域性的教育社会一体化的大教育模式，其成员组成具有极为广泛的社会参与性。（3）中介特性。社区教育组织模式的中介性，体现了其社会化发育的良好趋向，标志着教育体制改革正改变着教育管理体制单一的行政化模式；社区教育管理组织的中介作用，使教育与社会或学校、家庭、社会各方面或普教、职教、成教融合而成一体，实现社会教育化的目标；社区教育管理组织的中介属性从时间上使教育由一次性青少年教育延续拓展为终身教育过程，从空间上实现教育社会一体化，从而实现学习化社会和教育社会一体化的宏大理想。^[36]

其次，对社区教育管理组织要素及形式进行了探讨，认为社区教育管理组织的多种要素有机组成了不同的运行形式。黄云龙认为，社区教育管理组织主要由目标、机构、规范、人员、财物、时空、信息七个要素构成。^[37]其后，他又在此基础上增加了职位和文化两个要素，相应地组合归并为物质要素、形式要素、环境要素和目的要素几类，这九个要素的不同组合，就构成了社区教育管理组织不同的运行状态和效价程度。认为社区教育管理组织形式有以下几类：元教育组织与复合型教育组织、正规性社区教育组织与非正规性社区教育组织、行政型社区教育管理组织与学术型社区教育研究组织。社区教育管理组织一般都由多维镶嵌的四个构件要素的系统整合而发挥其机制作用：教育行政部门代表政府通过社区教育委员会介入社区教育，发挥统筹、规划、协调控制和服务等管理功能作用；社会教育力量通过社区教育委员会参与社区教育决策与管理，通过举办和组织各种各类中介性教育实体机构，参与社区人才的培养与社区教育发展；社区教育委员会与社区学校（院）、社区教育中心等社区教育机构是社区教育的基本组织形式；各类学校教育系统，通过社区教育委员会的中介作用，使学校教育向社会辐射精神文明。影响社区教育管理组织结构的变量因素有社区环境、教育目标、社区意识几个方面。^[38]

再次，对社区教育组织管理模式进行了探讨，认为我国社区教育组织管理具有模式多元化的特点。黄云龙总结了我国社区教育管理的三种基本行为模式：经验管理行为模式，即管理者凭借个人或群体组织积累的知识和经验，作为当前管理行为选择的依据；行政管理行为模式，即凭借行政权力实施管理职能，并作为推进社区教育发展决策行为选择的依据；科学管理行为模式，即以科学的理论假设为前导，通过社区教育调查、统计、课题实验或试验等科学研究方法所获得的结论，作为管理行为选择的依据。认为三种模式各有其长处与短处，最佳的行为模式应当是三种模式的合理组合、配合应用。作者较为深入地分析了社区教育管理组织结构的两大类模式：（1）封闭式社区教育组织机构。其基本模式有三种：直线职能型结构模式、事业部型结构模式、矩阵型组织结构模式。社区教育对象的全员性，教育任务的全程性和教育管理的全方位性，决定了社区教育发展目标的多元性和组织的复杂性，因而社区教育委员会往往选择事业部型的结构模式进行组织设计。（2）开放式社区教育组织机构。社区教育管理体制属于中介性协调管理体制，构建开放式社区教育管理结构就应体现出自下而上的，横向联系沟通方式的结构特性，其运行机制应是“统筹——协调——参与模式”和“参与——沟通——协调——服务模式”。^[39]陈乃林等把社区教育管理的基本模式也分为封闭式社区教育管理模式与开放式组织结构两大类，并总结了我国社区教育实验区的一些社区教育管理模式，如青岛市四方区的“多元联动”管理模式；杭州市下城区的实体机构“互动共进”管理模式，包括四个变式，即以街道社区为中心的综合协调型模式、学校与社区横向互动型模式、以社区学院为龙头的层级联动型模式、居委教学点居民广泛参与型模式；上海市的区域性“优势功能组合式”管理模式，包括三种变式，即以闸北区为代表的“政府主导引领式”、以浦东新区为代表的“社会主体参与式”、以徐汇区为代表的“一体两翼推进式”。^[40]

（二）对社区教育委员会的产生依据、性质、职能、发展的研究

社区教育委员会是我国社区教育管理组织的典型形式，学术界对其进行了较多的研究。(www.xing528.com)

首先，人们认为社区教育委员会产生是由社会发展，社区教育组织系统及委员会制组织特性决定的。有人对上海真如中学社会教育委员会的产生进行了探讨，认为真如中学社会教育委员会的产生是教育社会化的必然，而教育社会化是真如社区建设发展的历史必然，真如社区面临人才不足和劳动者素质偏低的状况，势必引导真如中学把教育和区域经济、社会发展作为一个整体考虑，办学方向由为升学转轨为发展社区建设服务。^[41]黄云龙等认为，我国社区教育管理体制基本上都选择了“委员会”这种体制形式，其依据在于：其一，由委员会制组织特性决定。由于社区教育管理组织既具有行政特性的一面，又有社会性的一面，而其基本属性则是介于两者之间的中介性，由此建构起来的社区教育委员会就自然地形成了目前这种以政府管理为主，社会人士参与为辅的中介性协调管理服务组织体制。其二，由社区教育组织系统的构成特点决定。社区教育主要包括四个子系统：青少年教育社会化系统、终身教育化（学习化）系统、成年人教育社会化系统、社会教育化系统。这四个子系统整合生成的社区教育网络系统的基本特征决定了社区教育管理组织应当选择由政府力量为主导，社会各界人士参与组合而成的“委员会”组织体制。其三，社区教育委员会行为是由政府授权，依据一定的法律、法规或行政程序和管理职责进行社会管理的半行政、半社会的行为，符合社区教育管理的组织行为特点。^[42]

其次，人们普遍认为，我国社区教育委员会的性质属于官民结合的半行政行为的社区教育管理中介服务组织。《上海市真如中学社会教育委员会章程》中规定真如中学社会教育委员会的性质，是以学校为中心，由镇政府、乡政府、学校、工厂、部队、农村等单位参与教育管理，促进教育发展，推进社区物质文明、精神文明建设的跨行业、跨系统的横向群众组织。^[43]尽管该章程把社会教育委员会的性质规定为是群众组织，但从实际情况看，社区教育委员会绝不只是群众组织。还有人指出，上海真如中学社会教育委员会是社区性团体协调组织，是以学校为主，采用理事会形式，制定章程，实行社会与学校的沟通、调节，具有社会性、系统性、协调性等性质，^[44]但没对社区教育委员会究竟是“官”还是“民”的性质进行说明。随着社区教育的发展，人们越来越认识到，要顺利地实行社区教育，就必须建立一个可以称之为社区教育委员会的组织，这个组织是官民结合的，即既必须有官方代表参加，但又不是一级行政组织。如有人指出，社区教育委员会不是一个官方组织，不是政府的一个职能机构；但同时，根据我国目前客观上存在着条块分界森严的实际情况，要使社区教育委员会具有较高的权威，还是要有官方代表参加，否则许多工作无法开展。因此，目前的社区教育委员会只能是一个官民结合的社会组织，但其成员官方代表不宜过多。^[45]黄云龙等人从组织行为学的角度对社区教育委员会的特性进行了比较全面而深刻的剖析，他在1994年指出，社区教育委员会的组织特性有两大方面：其一，正式组织特性。社区教育委员会是一种横向联结社会各界力量、发动社会各阶层人员接受教育的社会组织。它的基本属性不同于教育行政组织，但是，由于我国长期以来奉行的是计划经济模式和大一统的行政体制，社区教育发育还不健全，因此当前社区教育委员会的工作还需要由政府重视和直接介入才能顺利展开。其二，非正式组织特性。社区教育委员会存在有许多的“非正式”的特性：社区教育委员会的组织目标比较模糊、成员之间无严格的层级隶属关系、工作对象具有无人不包的广泛性、工作活动是一连串的协调活动。总之，在我国，社区教育委员会这种组织形式是经过政府批准，而且实际上是由政府有关机构出面组织的一种正式组织；但是，这种组织形式又具有很多“非正式组织”性质。^[46]1999年，他通过调查，发现64.22%的人赞成社区教育委员会属于中介性组织的观点，提出社区教育委员会应当成为半行政行为的社区教育管理的中介服务组织。半行政行为是指由政府授权、依据一定的法规程序和管理职责进行社会管理的组织行为，是介于政府组织与社会组织之间的一种组织行为。^[47]

再次，认为社区教育委员会具有多方面的职能。《上海市真如中学社会教育委员会章程》中规定，真如中学社会教育委员会的任务是：宣传“百年大计，教育为本”的思想，形成尊师重教的良好社会风气；共商办好真如中学大计；参与学校教育管理，及时反馈社会信息；坚持“双向”服务，共创“两个文明”；筹集资金，扶植校厂。^[48]有人认为，真如中学社会教育委员会具有以下职能：使学校教育社会化，初步形成德育的整体化、网络化；优化社区环境，推进社区社会主义精神文明；发展社区建设与筹集教育资金；协调社区教育发展；提高教师素质，优化教师队伍。^[49]有人指出，社区教育委员会的职能有：广泛宣传“百年大计、教育为本”的国策；开展尊师重教活动；发动区域各阶层人士参与学校教育的民主化管理；做好青少年犯罪防治工作；创建学校、家庭、社会三位一体化的育人环境；开掘区域内方方面面人、财、物的资源力量。^[50]有人提出，现阶段我国社区教育委员会的基本职能是：宣传教育；组织协调，包括组织协调各种教育力量、各种教育资源和双向服务活动；参与管理和评估，包括对社区内学校教育的管理评估和对社会开展社区教育工作的管理。认为社区教育委员会的职能具有一定稳定性，但又在不断完善和发展。^[51]还有人认为，社区教育管理委员会的建立是中国社区教育一个质的飞跃：改变了传统的垂直分叉管理体制的封闭式单一模式，促进终身教育的发展与学校与社区、教育与社会相互沟通的教育管理体制的改革；改变了教育与社会相互隔绝状态，强化了教育与社区发展、社会进步相互联系、相互促进的社区意识和教育社会一体化的大教育观念；改变了普、职、成互相分割的状态，促进了“三教”相互沟通的大教育系统的发展；改变了学校与社区互相隔离的状态，探索了学校、家庭、社会、教育一体化的新路子。^[52]

最后，认为社区教育委员会要得到健康发展，必须要有科学的目标、工作原理及运行机制等。如有人提出，社区教育委员会建立与健全要有统一的认识和目标，形成人人参与的运行机制，确立切合实际的组织体制，要逐步在政策上配套，使社区教育委员会的使命与其能力、权限相适应。^[53]黄云龙分析了社区教育委员会的工作原理：从需要层次理论出发，提出社区教育委员会工作的首要原理就是必须尊重个体受教育的发展需要；从社会控制理论出发，提出社区教育委员会要灵活运用权威因素、风俗习惯、制度与制度文化以及社会舆论等，达到社区教育优化目的；从权变理论出发，提出社区教育的目标必须根据环境的变更而不断地修正。^[54]

社区教育管理组织及其典型形式社区教育委员会在我国是一个较新的事物，对其性质、职能等进行探讨是非常重要和必要的，关系到如何定位社区教育管理组织，如何更好地发挥其作用的问题。我国学术界对此进行了一些探讨，其中以黄云龙的研究最多最深入，最具代表性，其既从理论上进行了探讨，又结合我国实际进行了分析，使研究具有较强的学理性与一定的高度，同时，还提出了一些很有见地的观点。人们在研究中存在的问题和值得商榷的地方主要有：其一，有关社区教育管理组织性质的研究成果不够多，说明这一问题还没有引起人们足够的重视，使一些人对我国社区教育管理组织的性质不明确。其二，把我国社区教育管理组织及其典型代表社区教育委员会的性质定位为是半行政行为的社区教育管理的中介服务组织的观点有其合理之处，因为我国目前要发展社区教育，确实离不开政府行政行为的主导作用，因此，可能在较长时期内，我国的社区教育委员会都会具有半官方的性质；但从现代社区教育的本质来看，居民应成为社区教育的管理主体，因此，社区教育委员会的这种半行政组织性质必定会过渡到完全的社会组织性质。第三，人们在阐述社区教育委员会的职能时，对其应具有促进终身教育、终身学习、建设学习化社会的职能重视不够，而这是新时代赋予社区教育委员会的最重要职能。